IV SA/Gl 119/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-20	
Data wpływu	2016-02-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Tadeusz Michalik /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik	
Symbol z opisem	6331 Zasiłek dla bezrobotnych	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 149;  art. 79 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o uznaniu R.Z. za osobę bezrobotną i przyznał stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24 lutego 2015 r. w wysokości 831,10 zł miesięcznie przez okres pierwszych 90 dni, a od dnia 25 maja 2015 r. w kwocie 652,60 zł w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Organ w piśmie z dnia 12 marca 2015 r. wskazał, że strona w dniu rejestracji udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący powyżej 5 lat, tj. 13 lat 10 miesięcy i 28 dni, tym samym uzyskując zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100% kwoty zasiłku.

Następnie organ decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm., zwana dalej: ustawą lub ustawą o promocji zatrudnienia), orzekł o utracie przez R.Z. prawa do zasiłku od dnia 23 sierpnia 2015 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.Z. nie zgodził się z jej treścią. Podał, że udokumentował łącznie ponad 20 lat okresów składkowych zaliczanych do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto w piśmie złożonym w dniu 14 października 2015 r. wniósł o zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu nauki w Liceum Zawodowym w Z., w którym nauka trwała 4 lata, załączając kopię świadectwa ukończenia liceum zawodowego.

Organ odwoławczy w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. wezwał odwołującego do złożenia dowodu potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, że uprawnionym do potwierdzenia okresów opłacania tych składek jest organ rentowy i poinformował o uprawnieniu do przedstawienia także innych posiadanych dowodów, które potwierdzają okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi z dnia 16 listopada 2015 r. R.Z. powołał się na dowody złożone dotychczas w Urzędzie Pracy oraz załączył:

-kserokopię legitymacji ubezpieczeniowej, potwierdzającej zatrudnienie: od 2 października 1976 r. do 31 sierpnia 1979 r. na stanowisku kierowcy w Hucie A, od 1 grudnia 1979 r. do 31 maja 1980 r. na stanowisku ślusarz remontowy oraz od 1 czerwca 1980 r. do 30 czerwca 1982 r.

- kserokopie zaświadczeń ZUS Inspektorat w Z. z 20 sierpnia 2015 r. i ZUS Inspektorat w M. z 24 sierpnia 2015r.,

- kserokopię umowy o pracę z [...] r.,

- kserokopię zaświadczenia pracodawcy niemieckiego z 29 sierpnia 1979 r.,

- kserokopie pism ZUS Oddział w S. z 22 lutego 2014 r. i pisma ZUS Oddział w O. z 15 lipca 2015 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz zastosowane przepisy prawne. Wskazał, że odwołujący w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy ukończył 50 rok życia, lecz nie udokumentował co najmniej 20-letniego okresu uprawniającego do zasiłku. Wobec tego brak podstaw do zastosowania wobec strony przepisu art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, określającego warunki pobierania przez bezrobotnego zasiłku przez okres 365 dni.

Wojewoda zauważył, że odwołujący pomimo wezwania z 2 listopada 2015 r. nie przedstawił nowych dowodów, które wpływają na długość okresu pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy, do okresów uprawniających do zasiłku wlicza się okresy wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 tej ustawy, które szczegółowo przedstawił stronie organ I instancji w piśmie z 12 marca 2015 r.. Jednakże Wojewoda na podstawie złożonych przez stronę dowodów, ponownie dokonał zestawienia okresów uprawniających do zasiłku, zaliczając:

- zatrudnienie w Hucie A, w okresie:

- od 2 października 1976 r. do 30 sierpnia 1979 r. (z wyłączeniem okresu urlopu bezpłatnego od 11 czerwca 1979 r. do 11 sierpnia 1979 r. - 62 dni), tj. 2 lata 8 miesięcy i 28 dni,

- od 1 grudnia 1979 r. do 31 maja 1980 r. tj. 6 miesięcy,

- podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 1 lipca 1982 r. do 31 sierpnia 1983 r., tj. 1 rok i 2 miesiące,

- zatrudnienie w Ośrodku Szkolenia Kierowców i Przysposobienia Obronno-Politechnicznego Ligi Obrony Kraju w Z. w okresie od 1 września 1983 r. do 15 czerwca 1988 r., tj. 4 lata 9 miesięcy i 15 dni,

- podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie:

- od 1 lipca 1988 r. do 31 marca 1990 r., tj. 1 rok i 9 miesięcy,

- od 29 października 1991 r. do 31 stycznia 1992 r., tj. 3 miesiące i 3 dni,

- od 1 lutego 1992 r. do 30 kwietnia 1992 r. (zasiłek chorobowy), tj. 3 miesiące,

- od 1 maja 1992 r. do 31 lipca 1992 r., tj. 3 miesiące,

- od 16 listopada 1999 r. do 28 lutego 2001 r., tj. 1 rok 3 miesiące i 15 dni,

- od 1 kwietnia 2001 r. do 31 października 2001 r., tj. 7 miesięcy,

- od 15 kwietnia 2002 r. do 30 września 2003 r., tj. 1 rok 5 miesięcy i 16 dni,

- od 20 marca 2004 r. do 31 marca 2004 r., tj. 12 dni,

- od 10 sierpnia 2004 r. do 19 września 2004 r., tj. 1 miesiąc i 10 dni,

- od 18 czerwca 2005 r. do 18 czerwca 2005 r., tj. 1 dzień,

- zatrudnienie w Zakładzie Komunikacji Miejskiej w Z. w okresie:

- od 17 grudnia 2007 r. do 29 lutego 2008 r., tj. 2 miesiące i 14 dni,

- od 1 czerwca 2012 r. do 31 października 2012 r., tj. 5 miesięcy,

- zatrudnienie w firmie A Sp. z o.o. w Z. w okresie od 6 listopada 2012 r. do 13 kwietnia 2013 r., tj. 5 miesięcy i 8 dni,

- zatrudnienie w B Sp. z o.o. w Z. w okresie od 3 czerwca 2013 r. do 31 lipca 2013 r., tj. 1 miesiąc i 29 dni.

W ocenie Wojewody strona udokumentowała 16 lat i 5 miesięcy i 1 dzień okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, do okresu uprawniającego do zasiłku, nie zalicza się m.in. przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej okresy pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, o co wnosiła strona w złożonym odwołaniu. Jednocześnie nie podlega również zaliczeniu czteroletni okres nauki w liceum zawodowym, gdyż ustawodawca nie wymienił tego okresu jako podlegającego zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych i stypendium nie wlicza się do okresów wymaganych do nabycia prawa oraz ustalenia wysokości i okresu pobierania zasiłku. Wobec tego brak było podstaw do zaliczenia okresu pobierania przez stronę stypendium z tytułu szkolenia oraz okresu przebywania przez nią w ewidencji osób bezrobotnych (poszukujących pracy) PUP w Z., do okresu uprawniającego do zasiłku.

Organ odwoławczy wyjaśniał także, że organ rentowy jest uprawniony do potwierdzania okresów opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Dlatego Wojewoda nie jest władny do rozstrzygnięcia wątpliwości strony wskazanych w odwołaniu, a dotyczących powyższej kwestii, w związku ze złożonymi przez stronę kopiami książeczek wpłat składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zatrudnienia w Hucie A oraz w LOK w Z. i wykonywania tam zatrudnienia w wyższym wymiarze pracy, co oznacza pracę "na więcej niż 1 etat" Wojewoda podniósł, że ustawodawca nie upoważnił organu zatrudnienia do przeliczania godzin faktycznie wykonywanej pracy a jedynie uwzględnianie osiągnięcia w trakcie zatrudnienia kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wobec tego wyjaśnił, że okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych nie są tożsame z okresami uprawniającymi do świadczeń emerytalno-rentowych, ustalanymi przez organ rentowy.

R.Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zakwestionował zaskarżoną decyzję i nie zgodził się z wyliczonym w niej okresem uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący podniósł, że błędnie nie został doliczony urlop bezpłatny uzyskany w Hucie A od 11 czerwca 1979 r. do 11 sierpnia 1979 r. w wysokości 62 dni oraz okres wykonywania (w trakcie urlopu bezpłatnego w Hucie A) pracy w NRD od 1 września 1979 r. do 30 listopada 1979 r. W ocenie skarżącego należy uwzględnić także zatrudnienie od 1 czerwca 1980 r. do 20 czerwca 1982 r. w Wojewódzkiej Spółdzielni Pracy w K. Oddział w S. Jednocześnie wskazał, że przedłożył książeczki wpłat składek na ubezpieczenie społeczne na okresy wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej (od kwietnia do grudnia 1990 r., od stycznia 1991 r. do maja 1991 r., od sierpnia 1992 r. do kwietnia 1993 r., od maja 1993 r. do listopada 1993 r.), które ZUS w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. nie uwzględnił, choć był do tego zobowiązany. Skarżący domagał się także zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresów: pobierania zasiłku chorobowego od 2 kwietnia 2013 r. do 2 czerwca 2013 r. i od 30 lipca 2013 r. do 26 listopada 2013 r. i świadczenia rehabilitacyjnego od 27 listopada 2013 r. do 21 listopada 2014 r. Zdaniem skarżącego organ powinien uwzględnić także okres czteroletniej nauki w liceum zawodowym oraz odbywanie w trakcie nauki praktyki zawodowej.

W konkluzji skarżący podniósł, że wszystkie okresy zatrudnienia, bez uwzględnienia okresu kształcenia, pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego wynoszą łącznie 21 lat, 4 miesiące i 21 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście uznano, że skarga R.Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 okres pobierania zasiłku wynosi 180 dni dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ten okres wynosi 365 dni dla bezrobotnych:

a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub

b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub

c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego, lub,

d) samotnie wychowujących co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat.

Ustawodawca w art. 72 ustawy wymienił szczegółowo okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Ponadto w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. 2012 r. poz. 1299) osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji między innymi świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalenie statusu osób bezrobotnych oraz ich uprawnień jest możliwe pod warunkiem przedstawienia przez te osoby odpowiednich dokumentów, w tym potwierdzających okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych.

Zdaniem Sądu skarżący nie spełnia przesłanek opisanych w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy warunkujących pobieranie zasiłku przez 365 dni, bowiem pomimo ukończenia 50 roku życia nie udokumentował co najmniej 20-letniego okresu uprawniającego do zasiłku, co wykazał organ odwoławczy szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

R.Z. w skardze domagał się zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu wykonywania przez niego pracy w NRD od 1 września 1979 r. do 30 listopada 1979 r. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie udokumentował tego okresu zatrudnienia, gdyż przedłożył jedynie kserokopię umowy o pracę (k.5 akt adm.) Również brak podstaw do zaliczenia okresu urlopu bezpłatnego uzyskanego w wymiarze 62 dni w Hucie A od 11 czerwca 1979 r. do 11 sierpnia 1979 r., bowiem zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, w okresie zatrudnienia nie uwzględnia się urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Skarżący nie udokumentował także zatrudnienia od 1 czerwca 1980 r. do 20 czerwca 1982 r. w Wojewódzkiej Spółdzielni Pracy w K. Oddział w S., gdyż nie przedłożył świadectwa pracy za ten okres, a jedynie kserokopię legitymacji ubezpieczeniowej (k. 45 akt adm.). Dodatkowo brak jest podstaw do zaliczenia podanych w skardze okresów wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej, ponieważ jak wynika z zaświadczeń organu rentowego z 20 sierpnia i 24 sierpnia 2015 r. nie zostały opłacone za te okresy składki na ubezpieczenie społeczne. Podkreślenia wymaga, że nie jest możliwe uwzględnienie także okresów pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, gdyż nie zostały one wskazane w ustawie. Zdaniem Sądu organy prawidłowo nie uwzględniły także okresu pobierania nauki w liceum zawodowym, gdyż ustawodawca nie wymienił takiej nauki jako okresu uprawniającego do zasiłku. Nadto odbywanie w trakcie nauki praktyki zawodowej nie jest tożsame z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników i nie podlega zatem zaliczeniu.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał stronie także brak przesłanek zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 do wliczenia okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych i stypendium do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku

Odnosząc się do podnoszonych w skardze i odwołaniu zastrzeżeń dotyczących sposobu obliczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okresów opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej należy zauważyć i zgodzić się z Wojewodą, że organy administracji nie są upoważnione do rozstrzygania wątpliwości z tym zakresie, które leżą w kompetencji organu rentowego. Ponadto jako prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że ustawodawca nie upoważnił organu zatrudnienia do przeliczenia godzin faktycznie wykonanej pracy, a jedynie uwzględnienie kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Podkreślenia wymaga, że skarżący w trakcie postępowania odwoławczego został wezwany pismem z dnia 2 listopada 2015 r. do przedłożenia dowodów potwierdzających okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz innych dowodów, które wpływają na długość okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Pomimo wezwania skarżący nie przedłoży nowych dowodów w sprawie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Sumując w rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że skarżący od dnia 23 sierpnia 2015 r. utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę stosując art. 151 P.p.s.a.