II OSK 1494/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-28	
Data wpływu	2019-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 833/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 63 ust. 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 154 § 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 121; art. 94 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 833/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, II. zasądza od M. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 833/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej w skrócie SKO) w trybie postępowania nadzwyczajnego była decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], którą zmieniono ostateczną decyzję Wójta z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości D., gmina P. poprzez przeniesienie ustaleń ww. decyzji na M. P. oraz zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału. Zdaniem SKO kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej jako K.p.a. poprzez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 K.p.a. polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) zwanej w skrócie u.p.z.p. oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną.

Dokonując wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz mając na uwadze zasadę stabilności decyzji ostatecznych statuowaną w art. 16 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska organu odwoławczego i uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2014 r. mimo ewidentnych naruszeń, nie jest dotknięta wadami tej kategorii, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., stosownie do żądania stron winien być art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Wójt wadliwie przywołał w tym kontekście również treść przepisu art. 155 K.p.a., skoro żądanie dokonania zmiany decyzji z dnia [...] marca2011 r. nie było zgłoszone w tym trybie. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. z którego wynika obowiązek podania prawidłowej podstawy prawnej decyzji. Jednakże sytuacji, w której organ co prawda powołał treść kilku przepisów, w tym również prawidłową podstawę wydanej w sprawie decyzji, nie można przyjąć jako rażącego naruszenia prawa. Skoro decyzja Wójta zawierała prawidłową podstawę prawną, powołanie innych, nieznajdujących w sprawie zastosowania przepisów prawa należało uznać za zbędne. Dlatego mimo oczywiście wadliwie przywołanego przepisu art. 155 K.p.a. przyjąć należało, że decyzja została wydana na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Sąd zwracając uwagę na pewną sprzeczność intencji stron w związku z wnioskiem o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy - gdyż jak to wynika z materiału dowodowego, żądanie nabywcy obejmowało zgodę na przeniesienie wszystkich warunków ustalonych decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r., a oświadczenie zbywcy wyrażające zgodę obejmowało jedynie zakres dotyczący powstałej w wyniku podziału działki nr [...] - stwierdził, że ta wadliwość postępowania miałaby istotne znaczenie tylko w przypadku kontroli instancyjnej przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W sytuacji natomiast, gdy decyzja ta stała się ostateczna, to tym samym można stwierdzić, że intencją obu stron było właśnie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części obejmującej działkę nr [...], a w każdym razie uchybienia w postępowaniu w tym zakresie również nie noszą znamiona rażącego.

Podkreślono następnie, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. określała warunki podziału i dotyczyła nie jednej lecz szeregu działek, które następnie miały zostać wydzielone. W punkcie 2 tej decyzji wśród warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w podpunkcie 2 przyjęto, że "dopuszcza się podziały gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 800 m2". Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Skoro określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem. Zwrócono uwagę, że z treści decyzji jednoznacznie wynikają parametry zabudowy dotyczące w stosunku do każdej z poszczególnych działek powstałych po podziale, a nie całości powierzchni działki o nr [...]. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] nie narusza warunków podziału, posiada niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Na podstawie ww. decyzji możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki, a zabudowa ta nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części w istocie dotyczącej działki nr [...] spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie można mówić wobec tego o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przeniesienie decyzji w części może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jednej działki, ale sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do zainicjowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje SKO i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Gdańsku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

I) prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy dosłowna treść decyzji, lecz decydują o tym okoliczności wydania decyzji i zamiar organu co do sformułowania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polega na jawnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p. expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 u.p.z.p.;

II) przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 K.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. i w rezultacie uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym wraz z umorzeniem tego postępowania w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy P. jako wydana w trybie wyznaczonym przepisem art. 155 K.p.a. rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był oddalić skargę na decyzję SKO;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób rażąco sprzeczny z treścią materiału dowodowego, tj. przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. ustala warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], a nie na każdej z działek powstałych w wyniku podziału, nieistniejących w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób rażąco sprzeczny z treścią materiału dowodowego, tj. przyjęcie, że M. J. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w zakresie dotyczącym powstałej w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy z oświadczenia inwestora z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że została wyrażona zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy bez jakiejkolwiek wzmianki o części terenu inwestycji, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osoba inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści ww. przepisu zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza do dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany. W tej zaś sprawie Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz M. P., ale też dokonał istotnej zmiany w jej treści, tzn. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Działki te nie tylko różnią się oznaczenie, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] jest ponad 6-krotnie mniejsza od działki nr [...]. Oznacza to, że parametry inwestycji wyznaczonej dla działki o powierzchni 0,4998 ha (4998 m2) stają się warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,0832 ha (832 m2). Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Trafnie SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, że mając na uwadze charakter naruszenia tego przepisu, jego znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy oraz społeczno-gospodarczy skutek jaki wynika z jej wydania, te wszystkie przesłanki uzasadniają uznanie takiej zmiany za rażąco naruszające art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Skoro więc naruszenie ww. przepisu jest oczywiste, a znaczenie tego naruszenia ma zasadnicze konsekwencje dla skutków decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ warunki te ustalono dla działki ponad sześciokrotnie większej. Żaden istotny cel społeczny lub gospodarczy nie przemawia za taką zmianą. Gdyby bowiem wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samej działki nr [...], to wówczas zarówno inny byłby obszar analizy dla tej działki w stosunku do działki nr [...] i inne byłyby warunki zabudowy, o ile w ogóle w obszarze analizy dla działki nr [...] byłaby jakakolwiek działka zabudowana. Nie można więc poprzez art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono.

Nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, jakoby z pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...]) wynikało, że nie dotyczyła ona ustalenia warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego, ale dla wielu budynków mieszkalnych i to takich, jakie mogłoby powstać na działkach powstałych we wyniku podziału działki nr [...].

Nic takiego nie wynika z treści tej decyzji, a w szczególności organ nie ustalił warunków zabudowy dla np. sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co z kolei mogłoby skutkować tym, że po podziale działki nr [...] na sześć odrębnych nieruchomości, dla każdej z nich byłyby już ustalone warunki zabudowy. Oczywistym jest, że inne warunki zabudowy ustala się dla jednego budynku mieszkalnego, a inne dla budowy sześciu odrębnych budynków mieszkalnych.

Także okoliczność, że w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 800 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak też NSA w wyroku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 651/13, opub. w Lex nr 1664502).

Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem to w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach.

Trafnie również zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że decyzja Wójta Gminy P. zawiera kolejną wadę, którą należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wada ta polega na tym, że w jednym postępowaniu wydano jedną decyzję zarówno w zakresie przeniesienia warunków zabudowy w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p., jak i dokonania jej zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. i art. 154 § 2 K.p.a. Łączenie różnych trybów postepowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym nie może mieć miejsca. Zmian decyzji w trybie art. 155 K.p.a. dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy zgodę na taką zmianę wyraziły strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, podstawowym dowodem, w oparciu o który warunki te są ustalane jest analiza urbanistyczno-architektoniczna w oparciu o którą określa się poszczególne parametry przyszłej inwestycji. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie odbywa się na podstawie nowo prowadzonego postepowania dowodowego, to należy uznać, że treść art. 61 u.p.z.p. sprzeciwia się dokonywaniu zmiany warunków zabudowy bez przeprowadzenia odrębnej analizy urbanistyczno-architektonicznej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W związku z tym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 K.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], a nie na każdej z działek powstałych w wyniku podziału.

Skutkowało to błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. i w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i w rezultacie uchyleniem decyzji SKO, mimo że decyzja ta nie naruszała prawa.

Trafnie także podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że błędnie ustalił Sąd pierwszej instancji, jakoby inwestorka M. J. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz M. P. jedynie w zakresie dotyczącym powstałej w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy z oświadczenia tej inwestorki z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że została wyrażona zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy bez jakiejkolwiek wzmianki co do części terenu inwestycji. Gdyby inwestorka M. J. nawet złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy tylko w zakresie działki nr [...], to na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie byłoby podstaw do przeniesienia tej decyzji. Stanowi to naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest także i ten zarzut strony skarżącej kasacyjnie, w którym zarzuca ona Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu tego wyroku, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej SKO w Gdańsku i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od M. P. zasądzić na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 460 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).