Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 marca 2022 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium, SKO w P.) w związku ze złożeniem odwołania przez R. S. od postanowień Starosty [...] w przedmiocie nadzoru nad działalnością stowarzyszenia Ochotnicza Straż Pożarna w Z. , postanowieniem z 10 marca 2022r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2021r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynęło pismo R. S. zatytułowane "Odwołanie od postanowień Starosty [...]" dot. nadzoru nad stowarzyszeniem Ochotnicza Straż Pożarna w Z.. Odwołujący nie wskazał, jakiego postanowienia dotyczy jego pismo wskazując na sprawę o nr [...], w związku z czym SKO w P. zwróciło się do Starosty [...] o przesłanie akt tej sprawy. Z przesłanych akt wynika, że w/w postępowanie dotyczy środków nadzorczych podejmowanych w trybie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz.U. 2020 poz. 2261 – dalej ustawa o stowarzyszeniach) polegających na wezwaniu R. S. i Zarządu Stowarzyszenia do złożenia wyjaśnień oraz zwróceniu się do Sądu Rejonowego P. o podjęcie środków nadzoru w niniejszej sprawie.

W tym stanie faktycznym SKO w P. wskazało, że przed merytoryczną oceną wniesionego odwołania, organ odwoławczy jest obowiązany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a.). Kolegium wyjaśniło, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania, a także podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.).

Dalej Kolegium wyjaśniło, że ochotnicze straże pożarne (OSP) to jednostki ochrony przeciwpożarowej będące jednocześnie stowarzyszeniami w rozumieniu ustawy o stowarzyszeniach. Nadzór nad działalnością stowarzyszenia należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia (art. 8 ustawy o stowarzyszeniach). Organ nadzorujący sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszeń wyłącznie w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu i w tym celu ma prawo w wyznaczonym terminie żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) oraz niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia. Przepis art. 28 p.s, przewiduje trzy rodzaje środków nadzoru: żądanie usunięcia niezgodności, ostrzeżenie, wystąpienie do sądu na podstawie art. 29 ustawy o stowarzyszeniach.

Kolegium podkreśliło, że wobec środków nadzorczych stosowanych samodzielnie przez organ nadzorujący stowarzyszenie nie ma możliwości wniesienia środków odwoławczych, albowiem nie są one nakładane w formie decyzji administracyjnej (A, Rzetecka-Gil [w:] Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, LEX/el. 2017, art, 28; P. Sarnecki [w:] Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, wyd. III, W. 2007, art. 28).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że Starosta S. po otrzymaniu skargi R. S. podjął wobec OSP Z. środki nadzorcze uregulowane w art. 28 ustawy o stowarzyszeniach, lecz nie wydał żadnej zaskarżalnego aktu administracyjnego - decyzji lub postanowienia. Z uwagi na powyższe w ocenie Kolegium należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł R. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 29 ustawy o stowarzyszeniach. W uzasadnieniu skargi zarzucono również naruszenie przez Starostę Szamotulskiego art. 8 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy o stowarzyszeniach. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie wskazanych w skardze przepisów statutu przez Zarząd OSP Z..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18, publikowane na stronie www.cbois.nas.gov.pl).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność złożenia odwołania przez stronę skarżącą od pism Starosty [...] informujących o podjętych czynnościach w trybie nadzoru uregulowanego w ustawie o stowarzyszeniach, które Starosta S. na wniosek strony skarżącej prowadził w sprawie oznaczonej nr [...] dotyczącej zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń w działalności statutowej Ochotniczej Straży Pożarnej w Z..

Wobec powyższego należy stwierdzić, że ochotnicze straże pożarne działają w oparciu o przepisy o stowarzyszeniach (zob. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych Dz.U. z 2021r. poz. 2490) i stanowią część krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego. Potwierdza to w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.). Ochotnicza straż pożarna stanowi jednostkę ochrony przeciwpożarowej (por. art. 15 pkt 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Zadania ochotniczej straży pożarnej zostały szczegółowo określone w art. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zgodnie z którym do jej zadań należy:.

1. prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże;

2. udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych;

3. udział w alarmowaniu i ostrzeganiu ludności o zagrożeniach;

4. udział w ochronie ludności;

5. wykonywanie kwalifikowanej pierwszej pomocy;

6. organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty;

7. zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym;

8. propagowanie zasad i dobrych praktyk w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów;

9. organizowanie przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej;

10. organizowanie przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

11. upowszechnianie i wspieranie współdziałania między lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej;

12. propagowanie zasad udzielania pierwszej pomocy;

13. wspieranie gminy w realizacji pomocy na rzecz społeczności lokalnej;

14. integrowanie społeczności lokalnej;

15. udział we współpracy międzynarodowej gminy.

Zauważyć należy, że podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności o istniejących zagrożeniach. Nadzór nad OSP sprawuje Starosta (art. 8 ustawy o stowarzyszeniach). Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, właściwy Starosta sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszeń wyłącznie w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu i w tym celu ma prawo w wyznaczonym terminie żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) oraz niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia. Przepis art. 28 ustawy o stowarzyszeniach przewiduje trzy rodzaje środków nadzoru: żądanie usunięcia niezgodności, ostrzeżenie, wystąpienie do sądu na podstawie art. 29 ustawy o stowarzyszeniach. Zasadnym jest stanowisko Kolegium, że wobec środków nadzorczych stosowanych samodzielnie przez organ nadzorujący stowarzyszenie nie ma możliwości wniesienia środków odwoławczych, albowiem nie są one nakładane w formie decyzji administracyjnej.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że wbrew przekonaniu strony skarżącej ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla pism i czynności nadzorczych podejmowanych przez Starostę w trybie art. 28 ustawy o stowarzyszeniach. Inaczej rzecz ujmując, będące przedmiotem odwołania pisma wydawane w trakcie prowadzonego przez Starostę Szamotulskiego postępowania w trybie nadzoru prowadzonego wobec Ochotniczej Straży Pożarnej w Z., nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania lub też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w § 3 powołanego przepisu. W tej sytuacji Kolegium, zobligowane treścią art. 134 k.p.a. zasadnie stwierdziło niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.