Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 10 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., odmawiającą skarżącemu P. P. przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: Z. P. i L. P.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci: Z. P. (córkę z pierwszego małżeństwa skarżącego) i L. P., a jako najstarsze dziecko w rodzinie wskazał również córkę z pierwszego małżeństwa – K. P. Małżeństwo skarżącego z M. B. – P. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilno-Rodzinny z dnia 10 lipca 2015 r., [...]. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi K. P. i Z. P. sąd powierzył matce, natomiast władza rodzicielska skarżącego została ograniczona do prawa współdecydowania we wszystkich istotnych sprawach córek. Sąd zobowiązał obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci i z tego tytułu zasądził od skarżącego alimenty. Powyższy wyrok został zmieniony częściowo wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., [...] w zakresie harmonogramu kontaktów skarżącego z dziećmi oraz wysokości alimentów, które zostały obniżone do kwoty po 1 600 zł, tj. łącznie 3 200,00 zł.

Kolegium przyznało, że w polskim prawie nie została wprost zdefiniowana "opieka naprzemienna" nad dzieckiem. Jednakże, w ocenie Kolegium, ani Sąd Okręgowy ani też Sąd Apelacyjny w ww. wyrokach nie orzekły o opiece naprzemiennej nad dziećmi skoro wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzone zostało matce dzieci. Nie można było zatem przyjąć, że sąd przyznał prawo opieki nad dziećmi obojgu rodzicom na równych prawach. "Opieka naprzemienna" polegać bowiem miała na sprawowaniu przez każdego z rodziców, na zmianę, bezpośredniej pieczy nad dzieckiem oraz zapewnieniu mu w tym czasie środków wychowania i utrzymania. Tymczasem z wyroku Sądu Okręgowego wynikało, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, co wobec ograniczenia skarżącemu wykonywania władzy rodzicielskiej, a także zobowiązania go do ponoszenia alimentów wskazywało, że sądy obu instancji nie orzekły o ustanowieniu opieki naprzemiennej. Tym samym nie można było uznać, że Z. P. i K. P. są członkami rodzin zarówno skarżącego jak i ich matki. Ponadto, zdaniem Kolegium, przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego w praktyce doprowadziłoby do sytuacji, w której w istocie otrzymałby on zwrot części wypłacanych alimentów. W związku z powyższym nie było uzasadnione przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na L. P., którą w tej sytuacji należało traktować jako pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, podnosząc zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "opieka naprzemienna", sprzeczną zarówno z literalnym znaczeniem terminu, jak i zasadami wykładni celowościowej i systemowej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że "podwójny domicyl" – na co wskazywał organ, nie mógł być przesłanką opieki naprzemiennej, gdyż był niemożliwy do spełnienia z uwagi na brzmienie art. 28 k.c. Sądowe ustalenie miejsca zamieszkania u jednego z rodziców nie miało więc charakteru decydującego dla ustalenia opieki naprzemiennej. Ponadto skarżący argumentował, że wysokość alimentowania "w żaden sposób nie ujmuje wagi i zakresu opieki realizowanej przez niego podczas kontaktów", gdyż co do zasady obowiązek alimentacyjny obciążał oboje rodziców. Obciążenie matki dzieci było więc porównywalne i nie mogło prowadzić do zróżnicowania sytuacji rodziców. Ponadto kwota orzeczonych alimentów nie świadczyła wprost proporcjonalnie o zakresie i czasie opieki sprawowanej nad córkami. Według skarżącego, dla oceny czy zaistniała opieka naprzemienna istotny był zakres kontaktów (córki zgodnie z orzeczeniami sądów miały przebywać u ojca ok. 40% całego czasu), a nie zakres alimentowania, na co wskazał Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., [...]. Dalej skarżący podniósł, że "opieka naprzemienna" nie jest pojęciem kodeksowym, więc praktyka sądów w używaniu takiego określenia była marginalna.

Skarżący jednak podkreślał, że w wyroku rozwodowym sąd wprost określił, że podczas kontaktów skarżący będzie sprawował nad córkami pieczę. Tym samym oba domy spełniały podobne potrzeby małoletnich. Dokonana przez organy interpretacja terminu "opieka naprzemiennej" prowadziła do niedopuszczalnego zróżnicowania dzieci w zależności od posiadania rodzeństwa biologicznego czy przyrodniego. Tymczasem wydatki jakie skarżący ponosił na córki z pierwszego małżeństwa miały bezpośredni wpływ na dostępne środki finansowe na najmłodszą córkę. W związku z tym, że oba organy traktowały go jako osobę posiadająca jedno dziecko, jego najmłodsza córka – L. P. – pomimo dwóch sióstr przyrodnich, nie mogła korzystać ze świadczenia wychowawczego.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że nie wie czy była żona wystąpiła o świadczenie wychowawcze na Z. P. – nie utrzymuje bowiem bezpośrednich kontaktów z żoną mieszkającą również w K. Kontaktuje się jedynie z córkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organy w istocie nie zanalizowały rzeczywistej treści orzeczeń sądów (Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego) wydanych w przedmiocie rozwodu skarżącego. Oba sądy orzekały bowiem (i to bardzo szczegółowo) również co do kontaktów skarżącego z córkami – nota bene Sąd Okręgowy określił, że kontakty będą się odbywały "naprzemiennie". Należało więc zanalizować zakres tych kontaktów i ustalić czy częstotliwość i długość kontaktów określona w wyroku rozwodowym ma charakter "opieki naprzemiennej" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Zdaniem Sądu brak wyraźnego wyrzeczenia w wyroku sądu orzekającego o sposobie sprawowania pieczy nad dziećmi, że opieka będzie sprawowana "naprzemiennie" nie zwalnia organu od obowiązku zanalizowania czy orzeczony w tym wyroku sposób kontaktów z dziećmi może być traktowany jako "opieka naprzemienna" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Brak jest bowiem przepisów, które nakazywałyby sądowi orzekającemu o sprawowaniu pieczy nad dziećmi w powtarzających się okresach, żeby w wyrzeczeniu wyroku znalazło się wyraźne określenie "opieka naprzemienna". Interpretując określenie "opieka naprzemienna" organ powinien mieć też na uwadze, że obowiązujące przed 28 sierpnia 2015 r. przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w przypadku sporu rozwodzących się rodziców, uniemożliwiały sądowi orzekającemu rozwód, pozostawienie pełnej władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, nawet jeżeli sąd ten regulował kontakty rodzica ograniczonego w wykonywaniu władzy rodzicielskiej w sposób możliwie szeroki – zapewniając możliwość sprawowania pieczy nad dziećmi przez obojga rodziców w porównywalnym zakresie.

Źródłem sporu jest w istocie brak legalnej definicji określenia "opieka naprzemienna". Sprawowanie takiej opieki stanowi warunek zaliczenia konkretnego dziecka do rodziny obojga rodziców (co w konsekwencji może wpływać na prawo do świadczenia na kolejne, już nie wspólne, dzieci małżonków – tak jak w przypadku skarżącego) zgodnie z ww. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten bowiem stanowi, że za rodzinę uważa się rodziców dzieci, ale w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Sprawowanie "opieki naprzemiennej" jest więc istotną okolicznością faktyczną mającą znaczenie dla przyznania lub odmowy świadczenia wychowawczego, a także jego wysokości. Zgodnie bowiem z kolei z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje.

Jak już organy wskazywały określenie "opieka naprzemienna" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Słusznie też skarżący wskazywał, że sądy orzekające rozwód jedynie marginalnie wskazywały w sposób wyraźny na "opiekę naprzemienną", pomimo tego, że zakres orzeczonych kontaktów mógł być bardzo szeroki.

Powyższe "marginalne" używanie określenia "opieka naprzemienna" wynika z faktu, że pojawiło się ono dopiero w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Do dzisiaj takiego określenia nie ma ani w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, ani w kodeksie postepowania cywilnego. Teoretycznie można się doszukać odpowiednika tego określenia w art. 5821§4 kpc, zgodnie z którym sąd może podjąć pewne kroki zabezpieczające wykonywanie orzeczenia rozwodowego, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców "w powtarzających się okresach". Podobnie w innych przepisach kodeksu postępowania cywilnego dotyczących wykonywania i zabezpieczenia kontaktów z dzieckiem używane jest określenie "powtarzające się okresy" (art. 59822 i art. 7562 kpc).

Powołane przepisy kodeksu postępowania cywilnego doktryna uważa za początek wprowadzenia tzw. opieki naprzemiennej (por. J. Gudowski, "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz". Pod red. T. Erecińskiego, komentarz do art. 59822 kpc, Warszawa 2016). Niemniej jednak należy zauważyć, że przepisy te weszły w życie dopiero 29 sierpnia 2015 r. (ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. poz. 1062). Jednakże w równolegle nowelizowanym kodeksie rodzinnym i opiekuńczym ustawodawca nie użył określenia "opieka naprzemienna"; nie powtórzył również określenia "powtarzające się okresy". Zmieniona została jedynie zasada orzekania o kontaktach z dziećmi w przypadku wyroku rozwodowego.

Historycznie bowiem patrząc, przed wejściem w życie nowych przepisów w dniu 29 sierpnia 2015 r., sądy rodzinne nie orzekały o "opiece naprzemiennej" (czy sprawowaniu pieczy "w powtarzających się okresach") ponieważ obowiązujące ówcześnie przepisy nakazywały powierzyć wykonywanie władzy wyłącznie jednemu z małżonków, ograniczając władze drugiemu (art. 58 k.r.o. w brzmieniu obowiązującym do 12 czerwca 2009 r.). Wejście w życie z dniem 13 czerwca 2009 r. art. 58 §1a k.r.o po raz pierwszy pozwoliło sądowi orzekającemu rozwód na pozostawienie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, ale wyłącznie na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili pisemne porozumienie i było zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. W praktyce więc dalej zasadą (rozwody rzadko orzekane były przy zgodnie działających małżonkach w sprawach sprawowania opieki nad dziećmi) było powierzanie wykonywania władzy rodzicielskiej jednemu z małżonków, ograniczając władze rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka (art. 58§1a k.r.o. zdanie pierwsze przed ww. nowelizacją z 25 czerwca 2015 r.). W literaturze przedmiotu zwraca się przy tym uwagę, że sądy powierzały władzę rodzicielską temu z rodziców, który zamieszkiwał z dzieckiem, nawet jeśli drugi z rodziców "aktywnie" angażował się w sprawowanie opieki nad dzieckiem (M. Domański, "Powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców w wyroku rozwodowym", Prawo w działaniu. Sprawy Cywilne, 21/2015, str. 39).

Dopiero ww. nowelizacja z 25 czerwca 2015 r. art. 58 k.r.o. pozwoliła sądowi w ogóle na odstąpienie od orzekania o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem (na zgodny wniosek rodziców), a przede wszystkim wprowadziła zasadę, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy rodzicami to sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, miał prawo rozstrzygnąć o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Możliwe więc było pozostawienie obojgu rodzicom władzy rodzicielskiej i orzeczenie o sprawowaniu pieczy w powtarzających się okresach (art. 58 k.r.o. w obecnym brzmieniu).

Zdaniem orzekającego Sądu należałoby więc powtórzyć za kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r., II SA/Ol 1304/16; WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., III SA/Kr 1460/16; WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., IV SA/Wr 438/16), że czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Skoro określenie "naprzemiennej opieki" nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która to ustawa weszła w życie 1 kwietnia 2016 r. trudno wymagać od rodziców rozwiedzionych przed tą datą, aby dysponowali orzeczeniem o "naprzemiennej opiece".

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że "w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela" (por. orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95, wszystkie cytowane orzeczenia TK dostępne: www.ipo.trybunal.gov.pl). Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego obywateli jest przez Trybunał Konstytucyjny traktowana jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzono dalsze szczegółowe normy, odnoszące się przede wszystkim do sytuacji, gdy mamy do czynienia z następującymi po sobie zmianami obowiązującego stanu prawnego, w których ustawodawca musi uwzględnić konsekwencje faktyczne i prawne, jakie powstaną z chwilą wejścia w życie nowych uregulowań. Oznacza to, że ustawodawca wprowadzając nowe przepisy nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. (por. wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., K 22/99). Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa obejmuje także zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji dają jedynie pozór ochrony tych interesów. Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 oraz z dnia 4 czerwca 2013 r., P 43/11).

W związku z powyższym Sąd doszedł do wniosku, że organy a priori zakładając konieczność dysponowania przez skarżącego wyraźnym orzeczeniem sądu o "naprzemiennej opiece" dokonały błędnej interpretacji ww. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy rodzinie i tym samym nie ustaliły w sposób wyraźny stanu faktycznego, czym naruszyły art. 7, 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.).

Sąd zgadza się również ze skarżącym, że niezasadne jest kwestionowanie sprawowania "naprzemiennej opieki" jednego z rodziców tylko dlatego, że dzieci mają miejsce stałego zamieszkania z drugim z rodziców (tu: z matką). Zgodnie bowiem z art. 28 k.c. możliwe jest tylko jedno miejsce zamieszkania; nie jest więc w ogóle możliwe wskazanie w wyroku rozwodowym dwóch miejsc zamieszkania i to nawet w sytuacji gdyby sąd orzekł w sposób wyraźny o "naprzemiennej opiece". Zgodnie z art. 26 §2 k.c. jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Miał rację również skarżący, że sam fakt zasądzenia od niego alimentów na rzecz obu córek nie oznacza, że opiekę nad córkami sprawuje matka. Jedynie gdyby skarżący nie płacił zasądzonych alimentów – ta okoliczność mogłaby mieć znaczenie przy interpretowaniu sposobu wykonywania obowiązków w świetle art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W ponownym postępowaniu organy ocenią czy orzeczony sposób kontaktów skarżącego z małoletnimi córkami K. P. i Z. P. może być uznany za "naprzemienną opiekę". Organy uwzględnią przy tym stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. Sąd administracyjny samodzielnie nie mógł w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala się stanu faktycznego – sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy administracyjnej, a jedynymi dowodami jakie może przeprowadzić to dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 §1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Sąd przy tym zwraca uwagę, że oboje rodzice (opiekunowie) dziecka są stronami postępowania o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jeżeli oboje złożyli takie wnioski – wymieniając w nich to samo dziecko. Uznanie dziecka za członka rodziny konkretnego rodzica wyklucza prawo do świadczenia drugiego lub też wpływa na wysokość świadczenia – oboje więc "konkurencyjni" rodzice posiadają interes prawny w prowadzonym postepowaniu. Jeśli natomiast jedno z rodziców (opiekunów) dziecka nie złożyło wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za konkretny okres zasiłkowy to tym samym jedyną stroną postępowania jest drugi rodzic (opiekun) wnioskodawca (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1460/16).

Dodatkowo Sąd zauważa, że dla uznania, że rodzice sprawują "opiekę naprzemienną" nie jest konieczne sprawowanie pieczy na dziećmi w okresach idealnie równych – byłby to zresztą nieżyciowy wymóg skoro zarówno rok kalendarzowy (365 dni) jak i tydzień (7 dni) są okresami nieparzystymi. Dodatkowo skoro art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przewiduje mechanizm proporcjonalnego obliczania wysokości świadczenia adekwatnie do liczby dni opieki, to oznacza to, że ustawodawca nie zakłada konieczności sprawowania pieczy nad dziećmi w takich samych okresach – wystarczające jest więc, aby oboje rodzice, w powtarzających się, mniej więcej równych okresach – sprawowali pieczę nad dziećmi.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.