Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku i doręczenia go do organu wraz z aktami postępowania administracyjnego 2. zasądza od Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

S. O. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych o udostępnienie następujących informacji: wszystkich dokumentów (wniosków, oświadczeń, załączników umowy) złożonych przez wnioskodawców w ostatnim konkursie na środki z programów 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną, na wskazany adres: ul. [...] S. w kserokopiach lub wydrukach.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, udzieliła następującej odpowiedzi, iż zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają informacje, a nie dokumenty jako takie. Dokumenty czy to w formie papierowej, czy elektronicznej, stanowią jedynie nośnik zawartych w nich informacji. Z tego wynika, że nie udostępnia się dokumentów jako takich, a jedynie informacje i to takie, które mają charakter informacji publicznej i nie podlegają ochronie prawnej, a w szczególności tej, o której mowa w art. 5 ustawy.

Odnośnie informacji co do daty wpływu wniosku, numerów kancelaryjnych spraw oraz decyzji o odrzuceniu/przyjęciu wniosków, organ poinformował, że przygotowanie informacji w tym zakresie wiąże się z potrzebą sporządzenia stosownego zestawienia wszystkich wniosków złożonych w ramach działania 7.3, co z kolei czyni żądaną informację przetworzoną. Wobec powyższego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się z prośbą o wskazanie przesłanki interesu publicznego, która uzasadniałaby udzielenie ww. informacji.

W konkluzji zwrócił się do S. O. o sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez określenie przedmiotu żądanej informacji, w celu określenia czy ma ona charakter informacji publicznej.

Działanie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych S. O. uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów.

Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez stwierdzenie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, oraz że dostęp do informacji nie gwarantuje dostępu do dokumentów, wskazał ponadto, że informacja nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem i w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wnioskował o informację o działalności podmiotu publicznego zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, że trudno się odnieść do stanowiska, że ustawa wyklucza stosowanie Konstytucji. Artykuł 61 Konstytucji pozwala wyprowadzić samoistną normę, którą zgodnie z art. 8 Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, ustawy mają regulować tryb dostępu do informacji.

Wskazał, że przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie może być zastosowany w połączeniu z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarówno przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 61 ust. 4 stanowią o trybie dostępu do informacji, a nie o zakresie prawa do informacji, dlatego też norma art. 28 ust. 8, nie ma zastosowania do złożonego wniosku. Podkreślił ponadto, że gdyby ustrojodawca chciał ograniczyć dostęp wyłącznie do dokumentów urzędowych, to by to uczynił.

Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że jego wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że S. O. nie wskazał przesłanki interesu publicznego, która uzasadniałaby udzielenia mu informacji mających charakter publiczny, tj. dat wpływu wniosku, numerów kancelaryjnych spraw oraz decyzji o odrzuceniu/przyjęciu wniosków. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślił, że zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. W sprawie niniejszej znajdują zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przedmiotowe dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na podstawie art. 13 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności).

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pozwala bez większego trudu na stwierdzenie czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi, to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog kategorii, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż rację ma organ twierdząc, że jedynie wtedy, gdy wniosek (żądanie informacyjne) dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Przed rozstrzygnięciem (końcowym) czy [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pozostaje w bezczynności należało dokonać kwalifikacji żądań składającego wniosek przez pryzmat ustawy o dostępie (...).

Przechodząc do oceny wniosku S. O., Sąd uznał, że żądania zawarte we wniosku należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, dane dotyczące wszystkich dokumentów (wniosków, oświadczeń, załączników umowy) złożonych przez wnioskodawców w ostatnim konkursie na środki z programów 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną muszą być transparentne i zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej. Sąd stwierdził, że transparentność kryteriów decydujących o przyznawaniu środków publicznych w powiązaniu ze zjawiskiem korupcji uzasadnia zakwalifikowanie tych informacji właśnie do kategorii informacji publicznej.

Organ – [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych - oparł swoją odpowiedź na błędnym odczytaniu treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.), który stanowi, że "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenie danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", natomiast w przedmiotowej sprawie S. O. zwracał się o dokumenty dotyczące wniosków, które przeszły pozytywną weryfikację, a więc nie dotyczy to etapu "do czasu zawarcia umowy".

Dyrektor [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej, organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S. O. z dnia [...] marca 2010 r. bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.