I OSK 2203/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-13	
Data wpływu	2018-06-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 743/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 2147; art. 124 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy T. W. po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 743/17 w sprawie ze skargi E. S.A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. S.A. w G. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. SA w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta G., działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., po rozpoznaniu wniosku E. SA w G., odmówił zobowiązania E. Ż., właścicielki nieruchomości położonej w obrębie W., gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów służących do przesyłania energii elektrycznej, w postaci linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ K. - C..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. SA w G.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że według informacji inwestora prace miały polegać na wymianie istniejących przewodów oraz istniejących słupów bez zmiany przebiegu linii w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz wymaganych normą odległości pionowych od gruntu i obiektów krzyżowanych i miały obejmować wymianę istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV z przekroju AFL-6 25 mm2, 35 mm2 i 50 mm2 na przekrój AFL-6 70 mm2. Wojewoda uznał, że demontaż istniejącej linii GPZ K. - C., co wynika z przedłożonych wytycznych programowych, i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Zmianie, zgodnie z przedstawionymi dokumentami, ulegają choćby wysokość, kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Fakt ten uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Na przedmiotowej linii bowiem przewody AFL-6 25 mm2, 35 mm2 i 50 mm2 zostaną wymienione na przewody o przekroju AFL-6 70 mm2. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Fakt ten potwierdzają także zapisy w wytycznych programowych na modernizację przedmiotowej linii, gdzie zapisano wprost że w wyniku planowanych prac "zwiększone zostaną możliwości przesyłowe linii". W wytycznych programowych dla planowanej inwestycji zapisano nawet konieczność wybudowania nowych odcinków linii napowietrznej. Organ uznał, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. SA w G..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że zamiarem inwestora jest wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montaż nowych oraz demontaż istniejących słupów betonowych i drewnianych na długości 13.075 km (z możliwością wykorzystania do dalszej eksploatacji słupów w dobrym stanie technicznym). Planowany na przedmiotowej działce remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii 15kV GPZ. Planowana jest wymiana przewodów AFL-6 25mm2, 35 mm2 i 50 mm2 na AFL-6 70 mm2, a także budowa linii napowietrznej o długości 130 m oraz linii kablowej o długości 60 m. Z akt wynika również, że zostaną zwiększone możliwości przesyłowe linii, a także zwiększony pobór mocy na rzecz firmy Concret. Okoliczność, że wniosek dotyczył obiektu liniowego – linii napowietrznej elektroenergetycznej o napięciu SN-15 kV - determinuje specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. Wskazał, że w świetle art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej P.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ K. - C., która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce. Sąd podkreślił, że elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w niniejszej sprawie także miała ulec zmianie (planowano wybudowanie dodatkowo 190 m nowej linii, co pozwala na stwierdzenie, że celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy). Niewątpliwie zatem w sprawie nie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie nie tylko parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, ale również długość linii. Zdaniem Sądu I instancji, w tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Na koniec WSA zauważył, że w sentencji decyzji organu I instancji doszło do oczywistej omyłki pisarskiej poprzez błędne wskazanie numeru działki, której dotyczyło postępowanie, tj. określono ją jako działkę nr [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że sprawa dotyczyła działki nr [...]. WSA uznał jednak, że błąd ten nie ma znaczenia, ponieważ w sprawie niesporne było, jakiej działki dotyczyło postępowanie i dodatkowo została ona prawidłowo oznaczona w sentencji ww. decyzji poprzez wskazanie numeru jej księgi wieczystej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. SA w G. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zakres planowanych prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 3 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, choć organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów o istotnym znaczeniu dla sprawy. Określenie faktów mających znaczenie w sprawie dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny.

W tak określonym zakresie badania faktów istotnych normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu tych faktów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagają ustalenia.

Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zobowiązanie właściciela do udostępnienia jego nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontami sieci elektroneregetycznej (art. 124b ust. 1 ugn). Konieczne było zatem ustalenie przez organ, czy planowane przez Spółkę prace mają charakter remontu, czy stanowią przebudowę.

Przepis art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

Przesłanka braku zgody właściciela została spełniona.

Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b).

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidziane w art. 124b ust. 1 ugn czynności związane z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa).

Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć znowu nie każda zmiana będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I SK 1006/17, Lex 2636796).

Z akt sprawy wynika, że planowane na działce prace mają polegać na wymianie istniejących słupów i przewodów linii napowietrznej SN 15kV. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach. Wszystkie planowane roboty będą trwały trzy dni robocze.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu "Wytyczne programowe na modernizację linii 15 kV Relacji GPZ K. C. oraz K. T. wynika, że planowane na działce roboty stanowią część planowanej modernizacji sieci elektroenergetycznej. W jego ramach planuje się m.in. wymianę istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV z przekroju AFL- 6 25 m, 35 mm, 50 mm na przekrój AFL 6 70 mm, linię z przewodami izolowanymi BLX – T 70 mm, budowę linii napowietrznej o długości ok. 130 m od odłącznika 73u o przekroju AFL 6 – 70m, budowę linii o długości 60 m za odłącznikiem 73u 3xXRUHAKXS 1x120mm. Z dokumentu wynika także że przebudowa następuje celem umożliwienia poboru mocy rzędu 4,5 MW, poprawy pewności i standardów zasilania odbiorców, poprawy wskaźników gotowości sieci.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowania dokumentu Wytycznych odnoszące się do poprawy i pewności standardów zasilania odbiorów i wskaźników gotowości sieci wskazują na dążenie gestora sieci do podniesienia poziomu bezpieczeństwa dostaw prądu, a nie na zmianę parametrów technicznych.

Konsekwencją powyższych zapisów nie może więc być akceptacja poglądu, że planowana modernizacja ma w istocie charakter przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego. Identycznie ocenić należy zapis ww. Wytycznych o umożliwieniu poboru mocy rzędu 4,5 MW. Przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło bowiem w sposób jednoznaczny, czy planowane prace mają rzeczywisty wpływ na zwiększenie mocy prądu do 4,5 MW. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii jawić się musi jako niezbędna, jeśli weźmie się pod uwagę chociażby treść zapisów Nowej encyklopedii powszechnej PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439), że o parametrach prądu decydują parametry stacji transformatorowych.

Wpływ planowanych robót na zwiększenie mocy prądu jawi się jako okoliczność istotna skoro wielkość poboru mocy, to jeden z parametrów technicznych, którego zmiana determinuje ocenę, czy mamy do czynienia z przebudową , czy wyłącznie z remontem. Wyczerpujących informacji w tym względzie winien udostępnić inwestor.

Wątpliwości Sądu II instancji budzi odmowa kwalifikacji planowanych prac jako remont także ze względu na fakt że planowane czynności obejmują również budowę nowych odcinków sieci w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy nowe odcinki wznoszone będą na linii relacji K. C., czy K. T. Zauważyć należy, że w kontrolowanych decyzjach wyraźnie wskazano, że objęte nimi prace dotyczą części linii K. C., dokument Wytycznych nie wyjaśnia zaś, czy opisane w nim linie mają charakter niezależnych od siebie odcinków.

Przedstawione niejasności zasadnym czynią przyjęcie, za zarzutami kasacji, że organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej, które wyczerpują przesłanki z art. 145§1pkt.1lit. c. P.p.s.a., czego jednak nie dostrzegł kontrolowany sąd w wyroku.

Przedwczesnym było zatem przyjęcie, że planowane prace wykraczają poza przewidziane przepisem art. 124b ust.1 ugn.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 188 P.p.s.a. kontrolowany wyrok należało uchylić, skargę rozpoznać uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145§1pkt. 1lit.c P.p. s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione rozważania, w tym odnoszące się do konieczności wyjaśnienia, czy budowana część linii napowietrznej o łącznej długości 190m. stanowi element tej samej sieci elektroenergetycznej, co słupy i przewody znajdujące się na spornej działce. Wyjaśnienia wymagać będzie także czy planowane prace mają bezpośredni wpływ na zwiększenie jednego z parametrów technicznych prądu tj. jego mocy. Wszystko to celem prawidłowej kwalifikacji robót w aspekcie art. 124bust.1 ugn.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 i art. 200 P.p.s.a.