Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: B. G., Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. oraz Związku Zawodowego C. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 460/17 o odrzuceniu skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 460/17 odrzucił skargę B.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia.

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 maja 2017 r. B.G. doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 9 maja 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. B.G. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 31 maja 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. B.G. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], gdyż w jej ocenie propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby.

Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. poinformował wyżej wymienioną, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przewidują formy decyzji oraz trybu odwoławczego.

Następnie B.G. pismem z dnia 4 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i niezałatwienie jej sprawy w terminie.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 19 lipca 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), gdyż w sprawie przedstawienia B.G. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W w/w okolicznościach B.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 9 maja 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że w świetle art. 133 K.p.a., organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie chce przekazać jej odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Powołując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia 9 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie otrzymanej przez skarżącej propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie, w którym organ składa przedmiotową propozycję, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym. Z tych względów skarga B.G. jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Przytaczając treść art. 3 P.p.s.a. przedstawił zakres kognicji sądu administracyjnego. Wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia 31 maja 2017 r. Z treści odwołania jednoznacznie wynika jednak, że skierowane zostało do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro zatem strona wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, to nie jest dopuszczalne kwestionowanie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w jego rozpatrzeniu. Okoliczność skierowania odwołania do Szefa KAS za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie powoduje, że Dyrektor może przyjąć to odwołanie do rozpoznania jako organ właściwy w sprawie. Stąd też skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie jest w tym zakresie dopuszczalna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było, zgodnie z art. 133 K.p.a., przekazanie odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. To Szef KAS władny jest bowiem – wobec skierowania do niego odwołania – podjąć w jego przedmiocie działania na gruncie K.p.a. Czynność przesłania odwołania, w świetle art. 133 K.p.a., nie stanowi żadnej z czynności, której niedokonanie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Wobec niedopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do dokonywania – na gruncie tej sprawy – rozważań co do charakteru pisma z dnia 9 maja 2017 r. nr [...].

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.G., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez błędną wykładnię w/w przepisów, prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest niedopuszczalna oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (w przypadku, gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest organem właściwym do rozpoznania odwołania).

Ponadto, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła uchybienia procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 132 i art. 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez niezasadne odrzucenie skargi i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd pierwszej instancji do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi).

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazał odwołania skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył także tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności, poprzez brak jego rozpoznania; powyższe uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd wskazanych kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż ich merytoryczne zbadanie powinno było mieć miejsce na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty B.G. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł ponadto uczestnik postępowania – Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną i dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a więc organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 K.p.a. albo przekazania go do właściwego organu drugiej instancji; w konsekwencji powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie odrzucił skargę w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do jej rozpoznania;

3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia jej stosunku służbowego i nie może być uznana za decyzję administracyjną oraz że skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej stosunek służbowy, powstały na podstawie decyzji administracyjnej, został zakończony i skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowić musi akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie, wbrew stanowisku Sądu, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącej, poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez nią wyboru, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez również powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza;

4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 127 § 1 oraz art. 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do złożonej B.G. pisemnej propozycji pracy z dnia 9 maja 2017 r. na podstawie w/w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy ma zastosowanie art. 133 K.p.a., w sytuacji, gdy przedstawiona stronie propozycja pracy nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., w konsekwencji czego złożone przez stronę pismo z dnia 31 maja 2017 r. nie stanowi odwołania od decyzji, które zgodnie z art. 133 K.p.a. podlegałoby przekazaniu Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe odczytanie przez Sąd charakteru przedłożonej stronie propozycji pracy mogło doprowadzić do podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] działań niezgodnych z przepisami prawa;

2) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a., poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy, polegające na zawarciu w uzasadnieniu postanowienia wytycznych co do dalszego postępowania, które (pomimo prawidłowego uznania przez Sąd, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) wskazują, że złożona stronie propozycja stanowi decyzję w rozumieniu przepisów art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., do której ma zastosowanie art. 133 K.p.a., natomiast kwestionujące tę propozycję pismo, zatytułowane przez stronę "odwołanie", powinno zostać przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji, gdy przedmiot postanowienia o odrzuceniu skargi był ograniczony do oceny, czy w okolicznościach sprawy możliwe było merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wadliwych wytycznych wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy mogło doprowadzić do podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej działań niezgodnych z przepisami prawa;

3) art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że otrzymana przez stronę propozycja pracy z dnia 9 maja 2017 r. stanowi decyzję, o której mowa w art. 104 § 1 i 2 K.p.a., do której znajduje zastosowanie art. 133 K.p.a., w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że złożona stronie pisemna propozycja pracy z dnia 9 maja 2017 r., będąc aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie stanowi decyzji, gdyż nie jest aktem, który rozstrzyga sprawę lub kończy w inny sposób postępowanie administracyjne.

Wskazując na powyższe zarzuty, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się do wniosku stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, należy stwierdzić, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną oraz nie stanowi ona także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

W niniejszej sprawie złożona B.G. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała jej możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej jej propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjęła w stosownym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że B.G. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy).

W przypadku, gdyby B.G. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona B.G. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jej pisma z dnia 31 maja 2017 r., nazwanego "odwołaniem", nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, złożona B.G. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi B.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 9 maja 2017 r., jednakże błędnie uzasadnił swoje stanowisko, gdyż w/w propozycja nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wniesione przez B.G. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.