I OSK 4247/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-09	
Data wpływu	2018-12-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 404/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; art. 146 ust. 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 16 ust. 2 i art. 165, art. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 141 § 4 i art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7, 10 § 1, 7 § 1, 8; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 404/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 404/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] r. [...] Rada Miejska w [...] dalej jako "Rada Miasta", uchyliła swą uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta[...] , dalej jako "Prezydent Miasta" (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały Rada postanowiła, że "Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 30 lipca 2008 r."

Wojewoda[...], dalej jako "Wojewoda", wszczął postępowanie nadzorcze a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r., Nr[...] jako niezgodnej z art. 144-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 r. poz. 121 ze. zm.), dalej jako "u.g.n." oraz z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2017 r. poz. 1523 ze zm.), dalej jako "u.o.a.n.".W ocenie Wojewody przepisy u.g.n. jednoznacznie wskazują, iż rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tymczasem Rada Miasta uchyliła uchwałę dotychczas określającą stawkę przedmiotowej opłaty nie wprowadzając jednocześnie nowej stawki. Dodatkowo w ocenie organu nadzoru, nadanie uchwale klauzuli retroakcyjnej (uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 30 lipca 2008r.) w tym przypadku jest niedopuszczalne.

Gmina [...] złożyła na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę, która wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA" została oddalona.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 146 ust. 2 u.g.n. i podniósł, że w jego ocenie przepis ten wprost nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Delegacja powyższa nie ma charakteru fakultatywnego, zależnego od gminy. Powołując się na orzecznictwo zaznaczył, iż podziela stanowisko, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do sytuacji, w której na terenie Miasta nie obowiązywałyby żadne stawki procentowe opłaty adiacenckiej. Wobec uznania, że ustalenie przez radę gminy stawki opłaty adiacenckiej jest obowiązkowe, WSA uznał, iż jeśli taka stawka została uchwalona, to niedopuszczalna jest jej likwidacja. W oparciu o powyższe WSA doszedł do przekonania, iż zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też niedopuszczalnego wkroczenia w samodzielność gminy są nieuzasadnione.

W kwestii zarzutów o charakterze formalnym, dotyczących braku możliwości wypowiedzenia się w sprawie, niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy też braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, WSA wskazał, że okoliczności te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślił przy tym, iż Wojewoda wydał swe rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z prawem. Zaznaczył, że w jego ocenie bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie w przedmiocie nadania przedmiotowej uchwale wstecznej mocy prawnej, skoro naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem :

1. art. 146 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej posiada charakter obligatoryjny;

2. art. 16 ust. 2 i 165 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez ustalenie, że uchwała w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej posiada charakter obligatoryjny, co godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego;

3. art. 5 u.o.a.n. poprzez jego niezastosowanie, umożliwiającego nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej o ile nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego;

4. przepisów postępowania - poprzez zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a to poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, pomimo wykazania przez skarżącego, że postępowanie nadzorcze jak i samo rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody obarczone były wadami, które uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ze względu na naruszenie przez Wojewodę następujących przepisów procedury administracyjnej:

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie złożenia skarżącej wyjaśnień w toku postępowania nadzorczego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak wyznaczenia terminu do złożenia wyjaśnień oraz nieuzasadnione zakończenie postępowania w ciągu 4 dni z pominięciem wymogu umożliwienia złożenia przez skarżącą wyjaśnień;

- art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz 8 ust. 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazania dowodów na jakich organ oparł swe ustalenia oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie nadzorcze;

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niczym nieudowodnionych domniemaniach jakoby uchwała uchylająca w sposób istotny ograniczy dochód gminy, braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, co, miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., a to poprzez sprzeczność sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego z jego uzasadnieniem, a to poprzez wskazanie w sentencji stwierdzenia nieważności uchwały uchylające, a w uzasadnieniu zamieszczenia o stwierdzenie nieważności uchwały uchylanej;

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., a to poprzez brak precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego w szczególności brak precyzyjnego określenia przepisu prawa naruszonego uchwałą uchylającą;

- art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w zakresie oceny uchwały, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako obowiązkowej a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał zmieniającej, w sytuacji gdy podobne uchwały w miastach [...] nie były kwestionowane przez Wojewodę;

zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności poprzez zupełny brak wyjaśnienia co przyczyn odmowy uwzględnienia argumentacji podnoszonej przez skarżącą w skardze co do:

- kwestii braku obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, (opisano w części I uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej);

- braku sankcji czy jakichkolwiek skutków prawnych braku podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, (opisano w części I uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej);

- treści uzasadnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt SK 19/06, (opisano w części I uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej);

- naruszenia przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 16 ust. 2 i 165 ust. 1 Konstytucji RP, (opisano w części II uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej);

- dopuszczalności nadania wstecznej mocy obowiązującej uchwale nr [...] Rady Miejskiej z dnia[...] . w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w świetle art. 5 u.o.a.n. umożliwiającego nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej o ile nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego, (opisano w części IV uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej);

co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty procentowej. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Bezpodstawne są także zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 § 1, art. 7 oraz art.77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. Postępowanie nadzorcze jest odrębne od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Dlatego też przepisy k.p.a. na mocy art.91 ust.5 u.s.g. stosuje się odpowiednio – a więc nie stosuje się ich wprost, co już samo w sobie oznacza, że ich zastosowanie wymaga odpowiedniego dostosowania do specyfiki postępowania nadzorczego. Skoro sama treść poddanej nadzorowi uchwały – aktu prawa miejscowego w sposób oczywisty jest sprzeczna z prawem, to brak żądania przez organ nadzoru wyjaśnień ze strony Gminy nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie jak to, czy uchwała, której nieważność stwierdzono, w sposób istotny ograniczy dochód gminy. Określenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma potencjalnie służyć pozyskiwaniu przez gminę dochodów z tego tytułu. W jakiej wysokości będą to dochody wynikać będzie m.in. z realizacji kompetencji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w tym zakresie oraz okoliczności faktycznych umożliwiających zastosowanie tej opłaty. To czy dochody z opłaty adiacenckiej w danej gminie stanowią istotny jej dochód, czy też nie - nie ma żadnego znaczenia dla oceny sprzeczności nadzorowanej uchwały z prawem. Sama uchwała, której nieważność stwierdzono, a w zasadzie jej treść była podstawowym dowodem, na którym zarówno organ nadzoru, jak i WSA oparły swoje ustalenia. Nie było więc żadnej potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Również brak precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisu prawa naruszonego uchwałą, której nieważność stwierdzono nie stanowi wady, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazana przez stronę skarżącą kasacyjnie sprzeczność między sentencją zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z jego uzasadnieniem została usunięta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z[...] ., nr[...] , które nie zostało zaskarżone.

Również fakt, że podobne uchwały podjęte w miastach [...] i [...] nie były kwestionowane dotychczas przez Wojewodę w toku postępowania nadzorczego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeżeli sytuacja taka miała miejsce, to oznacza jedynie, że organ nadzoru w stosunku do tych uchwał nie wykonywał prawidłowo swoich kompetencji nadzorczych i że powinien niezwłocznie je podjąć. Dodać jedynie należy, że na wynikającą z art. 8 § 2 k.p.a. zasadę utrwalonej praktyki można się powoływać jedynie w przypadku, gdy jest ona realizowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a nie zawsze tj. nawet wówczas, gdy taka praktyka jest sprzeczna z prawem, a "odstąpienie" od niej wiąże się z przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 146 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. O ile bowiem samo ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny (art.145 i art.146 ust.1, 1a i 2 u.g.n.), to już ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest obowiązkiem rady gminy. Wynika to wprost z brzmienia przepisu: "wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały." Z porównania tych dwóch przepisów (art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1) wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. To wszystko prowadzi do wniosku, że uchylenie obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej (tak jak i jej określenie w wysokości 0%) stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie i jest zatem obejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów konstytucyjnych. Przepis Art. 167 Konstytucji RP stanowi m. in., że:

1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.

2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.

3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednocześnie jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji). Z przepisów tych jasno wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się określone dochody w celu zapewnienia im możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. Płynie stąd wniosek, że jednostki samorządu terytorialnego, na których ciąży obowiązek wykonywania zadań publicznych, nie mogą zatem dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób, i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. To, że zgodnie z art.16 ust.2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza pełnej samodzielności. Gwarantowana przez Konstytucję w art.165 ust.1 osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługujące im prawo własności i inne prawa majątkowe nie oznacza pełnej swobody w realizacji ich zadań. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest równoznaczna z autonomią i musi mieścić się w granicach obowiązującego prawa. Tylko wówczas ich działania i samodzielność będą chronione przez prawo. Zatem jednostki samorządu terytorialnego muszą działać na podstawie prawa i w jego granicach.

Także zarzut naruszenia przepisu art. 5 u.o.a.n. jest bezpodstawny, gdyż przepis ten nie był stosowany przez WSA – co potwierdza sama strona skarżąca kasacyjnie powołując się na jego niezastosowanie. Nie można więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu, którego nie stosował.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a