VII SA/Wa 1995/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-04	
Data wpływu	2014-09-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1908/15	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 11, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 32 ust. 4 pkt 2; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. R. i J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], stwierdzającą, na wniosek R. i J. R., nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Oddział Południowy pozwolenia na budowę dla odcinka autostrady [...] - odcinek od węzła [...] do węzła [...], od km [...] do km [...], w części dotyczącej działki o nr. ew. [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia jej nieważności – utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w części stwierdzającej nieważność oraz w części odmawiającej stwierdzenia nieważności w zakresie dotyczącym działki o nr. ewid. [...] z obrębu: [...] w Z.. W pozostałej części uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekał w warunkach związania wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12.

Z przywołanych wyroków wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie winno być ograniczone do działek o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...] w Z., bowiem uprawniony był badać decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali wnioskodawcy, a zatem jedynie w odniesieniu do wynikającego z ustanowionego na rzecz R.i J. R. prawa użytkowania wieczystego działek [...] i [...].

Ponadto w ww. wyrokach przesądzone zostało, iż w stosunku do działki o nr. ew. [...] nie został naruszony w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym na dzień 15 października 2001 r.), dotyczący wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianej sprawie w zakresie dotyczącym tej działki nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów prawa, jak również nie jest ona dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do działki o nr ewid. [...], organ wyjasnił, że z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana na działce o nr ew. [...] z obrębu: [...] w Z.. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] ([...]) został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości nr ewid. [...], której właścicielem jest Gmina Miejska [...], a R. i J. R. są następcami prawnymi użytkownika wieczystego. W wyniku podziału powstały działki o nr ewid.: [...] i [...]. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt: II SA/Gl 935/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., znak: [...].

W chwili obecnej działka o nr ewid. [...] jest podzielona na działki o nr ewid. [...] i [...].

Odnosząc poprzedni podział działki o nr ewid. [...], tj. na działki o nr. ew. [...] i [...], obowiązujący w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2001 r., do obecnego podziału na działki o nr. ew. [...] i [...], wskazał, że powierzchnię dawnej działki o nr ewid. [...] stanowią obecne działki o nr ew. [...] (część powierzchni pomniejszona o powierzchnię dawnej działki o nr ew. [...].) i działka o nr. ew. [...]. Natomiast cała dawna działka o nr. ew. [...] jest częścią obecnej działki o nr. ew. [...].

Z uwagi na fakt, że powierzchnie ww. działek nie pokrywają się oraz okoliczność, że orzeczenia zapadłe w omawianej sprawie odnoszą się do działki o nr. ew. [...] i [...], oparł rozstrzygnięcie na podziale obowiązującym w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu aktualnym na dzień 15 października 2001 r. – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 stwierdził, że nie ma w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane "dotyczącego działki [...], czyli działki objętej inwestycją". Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada prawa do dysponowania działką o nr. ew. [...] z obrębu: [...] w Z. na cele budowlane (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] z dnia 30 stycznia 2014 r.).

Mając na uwadze, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki o nr. ew. [...] z obrębu[...] w Z. ani nie nabył tego prawa w terminie późniejszym, GINB stwierdził, że wydanie kontrolowanej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w odniesieniu do działki o nr. ew. [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli R. R. i J. R., zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady i wykracza poza te linie;

2. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu niewykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r.

Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja sankcjonuje budowę istotnej części autostrady [...], tj. budowę dwupoziomowego skrzyżowania z ulicą [...] w Z., w innym miejscu niż został na ten cel przeznaczony w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 roku, znak [...].

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie kilkukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w sprawach VII SA/Wa 1070/05 oraz VII SA/Wa 587/08 – w stosunku do decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, oraz w sprawach VII SA/Wa 1596/09 oraz VII SA/Wa 2180/11. Ten ostatni wyrok kontrolowany był przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1539/12. Organ, wydając decyzję, związany był wynikającymi z tych wyroków ustaleniami co do stanu faktycznego i prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części stwierdzającej nieważność w zakresie dotyczącym działki o nr. ew. [...] oraz w części odmawiającej stwierdzenia nieważności w zakresie dotyczącym działki o nr. ew. [...] z obrębu: [...] w Z. oraz umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Odnosząc się do zarzutu niepokrywania się obszaru wyznaczonego decyzją lokalizacyjną z obszarem inwestycji należy stwierdzić, że w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do tego, że inwestycja drogowa musi przebiegać dokładnie w tych samych granicach, które zostały określone przez decyzję lokalizacyjną. Pozwolenie na budowę nie może określać szerzej granic inwestycji, aniżeli czyniła to decyzja lokalizacyjna, Sąd jednak uznał, że nie wystąpi sprzeczność między decyzjami, jeżeli pozwolenie na budowę będzie obejmowało mniejszy obszar niż decyzja lokalizacyjna. Ustalenie to potwierdził następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 1539/12 (zarzut ten był przedmiotem skarg kasacyjnych).

Skarżący – mimo dokonania rozstrzygnięcia przez sądy w tym zakresie – podnieśli ponownie ten sam zarzut. Nie mógł on zatem odnieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wskazać należy w pierwszej kolejności, że zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., sprowadza się do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 631/13).

W niniejszej sprawie decyzja zawiera pełne i prawidłowo sporządzone uzasadnienie, nie można zatem stwierdzić naruszenia art. 11 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że organ ustosunkował się do zarzutu niewykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r. już we wcześniejszych rozstrzygnięciach, na co wskazał w odpowiedzi na skargę. Zarzut ten został rozpoznany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 i został uznany za bezpodstawny.

Podkreślić należy, że organ posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na podstawie umowy użyczenia z dnia 10 stycznia 2000r., zawartej pomiędzy Miastem Z. a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w [...].

Ponownie należy także wskazać, co wynika z przywoływanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący mają ograniczoną legitymację do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem mogą podejmować działania tylko w stosunku do działek o numerach ew. [...] i [...], przy czym ustalone jest bezspornie, że inwestor miał prawo dysponować na cele budowlane działką nr ew. [...], zaś nie miał prawa dysponować działką nr ew. [...], co zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2180/11.

Organ zrealizował wytyczne wynikające z ww. wyroku i ustalił, że nowo wydzielone z działki [...] działki nr [...] i [...] nie odpowiadają działkom nr [...] i [...]. Jednocześnie organ stwierdził nieważność decyzji w zakresie obejmującym działkę nr [...] wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.