I OSK 4429/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-14	
Data wpływu	2018-12-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 51/18	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 153, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 51/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2018 r., I SA/Wa 51/18, oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda P. (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] października 2000 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb W., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 666 m2 i nr [...] o pow. 20 101 m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru łapankowego położonego na tym gruncie, w części dotyczącej działki nr [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej i orzekł o nowej opłacie wynoszącej 1% ceny gruntu, utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego w pozostałym zakresie.

Pismem z 11 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2000 r., w części odnoszącej się do działki nr [...]. Wskazał, że powyższa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej – ul. S. w G. i stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy G.

Decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2000 r.

Na powyższą decyzję Gmina Miasto G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 6 października 2010 r., I SA/Wa 259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2009 r. uznając, że Gmina Miasto G. nie posiadała legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody z [...] października 2000 r. utrzymanej w części w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto G. i Minister Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11, oddalił skargę kasacyjną Gminy, zaś uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury uchylił zaskarżony wyrok z 6 października 2010 r., I SA/Wa 259/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 297/12, oddalił skargę Gminy Miasto G. wskazując, że skarga ta nie mogła skutkować merytoryczną kontrolą legalności zaskarżonej decyzji z powodu braku materialnego interesu prawnego po stronie skarżącej, legitymującego ją do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2014 r., l OSK 1917/12, oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto G.

Pismem z 4 sierpnia 2014 r., Prezydent Miasta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że PKP nie legitymowało się decyzją o ustanowieniu prawa zarządu do tego gruntu. Prezydent podniósł, że ul. S., w pasie w którym leży działka, stanowiła drogę publiczną, mimo braku jej formalnego zaliczenia do ww. kategorii przed 5 grudnia 1990 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody wskazując, że zaistniała res iudicata, gdyż sprawa podlegała już ocenie w postępowaniu nadzorczym.

Prezydent Miasta G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa.

Rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Ministra z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że żądanie wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W przeciwnym bowiem wypadku decyzja merytoryczna wydana w sprawie oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej obarczona byłaby wadą nieważności, jako wydana w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją. Powaga rzeczy osądzonej następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G., Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w części dotyczącej przedmiotowej działki. W postępowaniu tym organ ocenił zarówno przesłanki uwłaszczenia oraz ewentualne naruszenie praw osób trzecich i wskazał, że w sprawie, w odniesieniu do przedmiotowej działki, nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister wskazał, że wniosek Prezydenta Miasta G. z 4 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, w części dotyczącej przedmiotowej działki stanowi żądanie wszczęcia postępowania, które zostało zakończone już decyzją ostateczną, tj. decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2009 r. Organ stwierdził, że w obu sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony co do tej samej decyzji, jak i tożsamość podmiotowa, albowiem stroną oraz wnioskodawcą postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2009 r. był Prezydent Miasta G. oraz wnioskodawcą przedmiotowego postępowania jest również Prezydent Miasta G. W ocenie Ministra intencją ustawodawcy nie było, aby powierzając dodatkowe kompetencje Prezydentowi Miasta na prawach powiatu mógł on wedle własnego uznania, wielokrotnie i skutecznie wszczynać postępowanie nadzorcze w tożsamej przedmiotowo sprawie raz jako reprezentant gminy, a następnie jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, bowiem taka możliwość godziłaby w ogólną zasadę prawa administracyjnego, jaką jest równość stron postępowania. Przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został już uprzednio rozpatrzony merytorycznie decyzją z [...] grudnia 2009 r. zatem organ nadzorczy badał decyzję Wojewody pod kątem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ustalił, aby takie przesłanki w decyzji Wojewody istniały. W obiegu prawnym pozostaje decyzja z [...] grudnia 2009 r., zatem brak jest podstaw do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.

Na powyższe postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta G. (dalej: skarżący) zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, że istnieje uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 sierpnia 2014 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 21 stycznia 2016 r. zostały złożone przez Prezydenta Miasta G. reprezentującego Skarb Państwa –właściciela nieruchomości. W zakresie nieruchomości Skarbu Państwa właściwą jednostką reprezentującą Skarb Państwa jest starosta, zaś co do jednostki samorządu terytorialnego – organ tej jednostki powołany do jej reprezentowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Podał, że według art. 11a ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym takim organem jest m.in. Prezydent Miasta. W ocenie skarżącego nie zachodzi w tej sytuacji przypadek powagi rzeczy osądzonej, gdyż nie ma tożsamości podmiotów. Potwierdza to poprzednie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody zainicjowane przez organ wykonawczy gminy – Prezydenta Miasta G. zakończone oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji, z jednoczesnym wskazaniem, że legitymacja ta służy właścicielowi nieruchomości, w tym przypadku Skarbowi Państwa, który reprezentuje starosta – Prezydent Miasta G.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że okoliczność wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem, gdyby wydana została druga decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w tym samym przedmiocie, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że wniosek z 4 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody dotyczył tego samego przedmiotu, co wniosek rozpoznany decyzjami z [...] września 2009 r. i z [...] grudnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Oba wnioski dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Oba wnioski złożone zostały przez Prezydenta Miasta G.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta G. bez względu na to, czy reprezentuje Miasto, czy Skarb Państwa jest jednym organem, który wykonuje tylko różne zadania. Wobec powyższego w niniejszej sprawie poza tożsamym przedmiotem postępowania nadzorczego istnieje także tożsamość podmiotowa wnioskodawcy. Ponadto, nie było intencją ustawodawcy, aby powierzając dodatkowe kompetencje prezydentowi miasta na prawach powiatu mógł on wielokrotnie i skutecznie wszczynać postępowanie nadzorcze w tożsamej przedmiotowo sprawie raz jako reprezentant gminy, a następnie jako Skarb Państwa. Prawidłowo zatem Minister, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2000 r.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 153 p.p.s.a przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 297/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., I OSK 1917/12, w których to wyrokach przesądzono, że skarga Gminy Miasta G. nie mogła skutkować merytoryczną kontrolą legalności zaskarżonej decyzji z powodu braku materialnego interesu prawnego po stronie skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi oraz, iż przymiot strony przysługuje Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta G. (miasta na prawach powiatu) występującemu w obrocie prawnym w podwójnej roli: jako reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz jako organ gminy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej ze względu na tożsamość stron postępowania – Prezydenta Miasta G., który bez względu na to, czy reprezentuje Miasto, czy Skarb Państwa jest jednym organem, który wykonuje tylko różne zadania, podczas gdy Skarb Państwa stanowi odrębną od Gminy Miasta G. osobę prawną, a Prezydent Miasta G. (miasta na prawach powiatu) występuje w obrocie prawnym w podwójnej roli: jako starosta (reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami) oraz organ gminy (reprezentujący gminę);

b) art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn.zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) przez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Skarb Państwa oraz Gmina Miasta G. jest jednym organem wykonującym tylko różne zadania, podczas gdy są to dwa odrębne organy, którym przepisy prawa materialnego przyznają różne kompetencje i różną rolę procesową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W ocenie skarżącego kasacyjnie uwadze Sądu I instancji umknęło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2000 r. zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. toczyło się z udziałem Gminy Miasta G. (wynika to jednoznacznie z rozdzielników pism oraz decyzji w tej sprawie, a także wydanych orzeczeń sądowych). Postępowanie z udziałem Prezydenta Miasta Gd., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zostało zainicjonowane dopiero wnioskiem z 4 sierpnia 2014 r. Skarb Państwa zaś, nie jest jak to wywodzi Sąd I instancji, jednym tym samym organem (wykonującym tylko różne zadania), lecz stanowi odrębną od Gminy Miasta G. osobę prawną. Okoliczność, że Miasto G. jako miasto na prawach powiatu na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych ustawą, nie oznacza, iż Prezydent Miasta G. "staje się" jednym organem, lecz że Prezydent Miasta G. w obrocie prawnym występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami) oraz jako organ gminy (reprezentujący gminę). Przyjęcie za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji oznaczałoby pozbawienie Prezydenta Miasta G. w sposób sprzeczny z prawem jego roli procesowej przyznanej przez przepisy prawa materialnego. Rola procesowa gminy oraz Skarbu Państwa nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Powyższy problem został dostrzeżony m.in. na tle postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości prowadzonych w trybie u.g.n., w których to sprawach rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony (zob. wyrok NSA z 8 października 2007 r., I OSK 529/07). Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że w wyniku nowelizacji u.g.n., która weszła w życie z dniu 22 października 2007 r. dodano do art. 142 ust. 2 o treści: "w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Powyższe potwierdza to, że powierzenie przez ustawodawcę Prezydentowi Miasta G. pełnienia funkcji starosty z zakresu administracji rządowej i jednocześnie funkcji organu gminy jest następstwem jego celowego działania. Może zatem dojść do takiej sytuacji procesowej, w której w jednym postępowaniu stroną jest zarówno Skarb Państwa i gmina, które w miastach na prawach powiatu są reprezentowane przez jeden organ, który występuje w podwójnej roli. Sytuacja taka ma miejsce m.in. w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, w których Prezydent Miasta G. występuje w podwójnej roli procesowej. Powyższe determinuje na organie prowadzącym postępowanie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia czynnego udziału zarówno Gminie, jak i Skarbowi Państwa, tj. m.in. doręczanie wszelkiej korespondencji w sprawie, w tym decyzji administracyjnych, zarówno Gminie Miasta G., jak i Prezydentowi Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Gmina posiada osobowość cywilnoprawną, może być podmiotem praw oraz obowiązków. Pochodnymi atrybutami cywilnoprawnej osobowości gminy jest zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądowa. Skutkiem posiadania osobowości cywilnoprawnej jest także możliwość posiadania przez gminę statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego Katowicach z 13 października 1993 r. sygn. akt I ACr 553/93, zdolność sądową i procesową posiada Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ wykonawczy zarząd lub wójt, burmistrz czy prezydent reprezentujący gminę na zewnątrz. Zatem prezydent jako reprezentant gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego, przymiot ten przysługuje wyłącznie gminie. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Skarb Państwa jako osoba prawna wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci), niemających osobowości prawnej, zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione cech władczego działania publicznoprawnego (imperium). Chodzi o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. Chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale organem powiatu lub gminy (jeśli uprawnienia starosty wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu). Mimo to jest on statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno w postępowaniu cywilnym (także w postępowaniu sądowym dotyczącym roszczeń majątkowych podlegających zaspokojeniu przez Skarb Państwa), jak i w postępowaniu administracyjnym. Zatem to starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach, a także w sprawach sądowych cywilnych dotyczących takich nieruchomości. Sprawami gospodarowania nieruchomościami, które zostały przykładowo wskazane w art. 23 ust. 1 u.g.n., są m.in. podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności, oraz składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Wymienione przepisy zawierają domniemanie kompetencji starosty w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jest więc generalną zasadą reprezentowanie Skarbu Państwa w tych sprawach przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), a wyjątki od tej zasady mogą wynikać jedynie z przepisu ustawy. To, że starosta reprezentuje Skarb Państwa, nie oznacza, iż można go uznać za organ państwowej jednostki organizacyjnej. Jednakże starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa (zob. postanowienie SN z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV CK 133/16). Mając powyższe na uwadze, nie można wywodzić, że Prezydent Miasta G. bez względu na to, czy reprezentuje Miasto, czy Skarb Państwa jest jednym organem, który wykonuje tylko różne zadania. Powierzenie prezydentowi Miasta na prawach powiatu pełnienia funkcji starosty oraz organu gminy (reprezentującego gminę) jest następstwem celowego działania ustawodawcy i nie oznacza pozbawienia Prezydenta jego roli procesowej wyznaczonej przez przepisy prawa materialnego (w przedmiotowej sprawie strony postępowania jako właściciela nieruchomości).

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 297/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., I OSK 1917/12. W powołanych wyrokach, sądy administracyjne wprost wskazały, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 200 u.g.n. dochodzi do ukształtowania stosunków własnościowych na nieruchomości, to podmiotami mającymi interes prawny legitymowanymi do udziału w nim w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. są: właściciel gruntu (Skarb Państwa albo gmina), państwowa lub komunalna osoba prawna posiadająca nieruchomość 5 grudnia 1990 r. w zarządzie, a inne podmioty, jeżeli wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa lub gminie, przysługiwało w tym dniu prawo rzeczowe do takiej nieruchomości. Gmina Miasta G. do żadnej z tych grup nie należy. W dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka była własnością Skarbu Państwa. Dlatego też Gmina Miasta G. nie miała interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, a tym samym w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na wniosek Prezydenta Miasta G. Sądy administracyjne przesądziły więc, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przymiot strony przysługuje wyłącznie Skarbowi Państwa, którego reprezentantem jest Prezydent Miasta G. Przymiotu strony nie ma zaś Gmina Miasta G. Sądy wyraźnie rozdzieliły rolę procesową Gminy Miasta G. oraz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta.

Zarządzeniem z 31 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis ten stanowi o związaniu prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie może zatem odnosić się do związania wyrokiem NSA. Źródłem związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 190 p.p.s.a. W piśmiennictwie dostrzega się, że art. 153 p.p.s.a wyjątkowo może stanowić podstawę do związania oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę kasacyjną z przyjęciem oceny odmiennej od stanowiska WSA, gdy oddalenie skargi kasacyjnej ma miejsce ze wskazaniem, że orzeczenie sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, taka sytuacja w przypadku wyroku NSA z 5 marca 2014 r. I OSK 1917/12 nie miała jednak miejsca. Po drugie, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył związanie wynikające z wyroku dotyczącego decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, orzekając w przedmiotowo innej sprawie. Związanie, którego dotyczy art. 153 p.p.s.a. obejmuje związanie oceną prawną i wskazaniami w danej sprawie. Rozstrzygając w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, Sąd I instancji był związany oceną prawną zawartą w wyrokach wydanych w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności, w zakresie, w jakim przesądzono, że Miastu G. nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji tę ocenę zakwestionował, jak też aby zakwestionował, że legitymację taką posiadał Skarb Państwa. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie odnosił się do legitymacji prawnej w postępowaniu nieważnościowym, lecz kontrolował, czy w sprawie zachodzi res iudicata w związku z prawomocną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Nie doszło również w sprawie do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, który to zarzut podlega rozpoznaniu ze względu na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zachodzi stan res iudicata, albowiem wniosek Prezydenta Miasta G. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, przy czym istnieje tożsamość wnioskodawcy. Można zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji (szerzej nie umotywowane), że Prezydent Miasta, bez względu na to w jakim charakterze działa, jest jednym organem, który wykonuje tylko różne zadania. Reprezentując gminę i reprezentując Skarb Państwa organ ten działa jednak w imieniu różnych podmiotów i w tym zakresie stanowisko skargi kasacyjnej jest uzasadnione, a zarzuty podniesione z powołaniem na art. 11 ust. 1 u.g.n. i art. 2 ust. 1 i 2 u.s.g. są trafne. Jakkolwiek Sąd I instancji nie przeprowadził w tym zakresie jakiejś prawnej analizy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na związek legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym z interesem prawnym określonego podmiotu, znaczenie dla sprawy ma nie tożsamość organu reprezentującego różne podmioty (co wynika z argumentacji Sądu I instancji), ale tożsamości podmiotu, reprezentowanego każdorazowo przez ten sam organ, jakim jest Prezydent Miasta.

Zasadność stanowiska wyrażonego w tej kwestii w skardze kasacyjnej nie ma jednak wpływu na trafność ustalenia, że w sprawie ma miejsce przedmiotowa i podmiotowa tożsamość wniosku i sprawy zakończonej prawomocną decyzją, wobec czego zachodzi przeszkoda do wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie i między tymi samymi stronami, co uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Niezależnie bowiem od wadliwości przedstawionej argumentacji, prawidłowe jest ustalenie, że wniosek z 4 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej pochodzi od tego samego podmiotu, który był stroną postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w związku z czym jest to kolejny wniosek w tej samej sprawie już ostatecznie zakończonej. Potwierdzeniem tego są m. in. właśnie wydane uprzednio wyroki sądów administracyjnych, dotyczące decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Sąd instancji trafnie podkreślał, że przeszkodą do wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tej samej sprawy jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji merytorycznie tę sprawę załatwiającej. Nie zaprzeczono w skardze kasacyjnej, że decyzja Ministra z [...] września 2009 r., utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] grudnia 2009 r. załatwia sprawę merytorycznie, odnosząc się do przesłanek nieważności. Problem pojawił się z chwilą wniesienia na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego, albowiem została ona wniesiona przez gminę (Miasto G.). W uchylonym następnie wyroku z 6 października 2010 r., I SA/Wa 259 /10, WSA w Warszawie przyjął, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek podmiotu pozbawionego legitymacji (gminy). Stanowisko to zostało jednak skorygowane przez NSA w wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11. W wyroku tym skargę kasacyjną gminy oddalono uznając brak jej interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ale skargę Ministra uwzględniono i uchylając wyrok WSA wskazano, że okoliczności sprawy nie dają jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego. W tym zakresie sąd podał, że co prawda wniosek złożył Prezydent Miasta G., ale zwrócił uwagę, że prezydent miasta na prawach powiatu reprezentuje też Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., a argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności i pisma uzupełniającego z 2 lipca 2009 r. nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że wniosek został złożony przez organ wykonawczy gminy w jej imieniu.

Ponieważ skarga na decyzję Ministra z [...] grudnia 2007 r. została wniesiona przez Gminę Miasto G., kierując się wskazaniami NSA, wyrokiem z 26 kwietnia 2912 r., I SA/Wa 297/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jej skargę jako pochodzącą od podmiotu pozbawionego legitymacji skargowej. Sąd w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że decyzja Ministra odmawiająca stwierdzenia nieważności została wydana w wyniku wniosku Prezydenta Miasta G. i została mu doręczona, bez wskazania charakteru, w jakim organ ten występował w postępowaniu. Nie jest to jednak wystarczające do uznania legitymacji skargowej gminy, albowiem w postępowaniu dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej nie ma ona interesu prawnego, wobec czego skarga podlega oddaleniu bez merytorycznej kontroli decyzji. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku NSA w wyroku z 5 marca 2014 r., I OSK 1917/12 podzielił to stanowisko.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego za istotne w sprawie należy wobec powyższego uznać, że jakkolwiek skarga gminy na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej została oddalona ze względu na brak jej interesu prawnego, to jednocześnie nie stwierdzono, aby decyzja ta została wydana na wniosek gminy jako podmiotu nieuprawnionego. Wniosek ten złożył Prezydent Miasta G., który jako starosta był jednocześnie uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa. Jak wynika z okoliczności sprawy, nieruchomość podlegająca uwłaszczeniu stanowiła ówcześnie własność Skarbu Państwa, który z tego powodu miał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, a w konsekwencji miał interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Krąg stron postępowania uwłaszczeniowego, zgodnie z art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) tworzą: właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina), podmiot będący beneficjentem uwłaszczenia i inne podmioty, jeżeli wykażą przysługujący im na dzień 5 grudnia 1990 r. tytuł rzeczowy do nieruchomości. W sprawie nie ustalono istnienia strony postępowania uwłaszczeniowego, której przysługiwałby tytuł rzeczowy do nieruchomości w dacie jej uwłaszczenia. Oznacza to, że stronami postępowania uwłaszczeniowego byli Skarb Państwa jako właściciel gruntu i beneficjent uwłaszczenia. Wniosek, w wyniku którego wydana została ostateczna i prawomocna decyzja o odmowie stwierdzenia decyzji uwłaszczeniowej pochodził od Prezydenta Miasta G., bez sprecyzowania jego statusu. Mając na uwadze wydane w sprawie wyroki, należy podzielić stanowisko, że wniosek ten nie mógł zostać skutecznie złożony przez Miasto G. jako gminę. Skoro doszło do jego załatwienia i decyzja – wydana na wniosek Prezydenta Miasta G. – pozostaje w obrocie prawnym, to uprawnione jest przyjęcie, że ówczesny wnioskodawca działał w imieniu Skarbu Państwa jako strony postępowania. Z tych względów Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie ma miejsce złożenie ponownego wniosku w tej samej przedmiotowo sprawie przez ten sam podmiot, jakim jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta G., co uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., albowiem postępowanie takie nie może być wszczęte ze względu na przeszkodę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.