II SAB/Wa 688/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-11	
Data wpływu	2025-07-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Łukasz Krzycki	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Spraw Zagranicznych	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. 1, art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 3 oraz art. 149 par. 1 a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi I. F. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz I. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I.F. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...], za którego czynności podejmuje Minister Spraw Zagranicznych (dalej, jako: organ lub Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...], na adres [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia obywatelowi polskiemu pomocy finansowej na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót do Rzeczypospolitej Polskiej, wydanych w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2019 r. przez Konsula RP w [...].

Po wysłaniu wiadomości e-mail z powyższym wnioskiem skarżący otrzymał automatyczną odpowiedź e-mail w języku angielskim. W dniu [...] maja 2020 r. otrzymał e-mailem odpowiedź od Zastępcy Dyrektora Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w której poinformował, że (...) "w latach 2016-2019 placówka udzieliła pomocy finansowej jednej osobie. Niemniej, zakres informacji (tj. treść konkretnych decyzji administracyjnych), o które Pan występuje, nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby nie będącej władzą publiczną ani podmiotem wykonującym zadania publiczne i jako takie nie podlegają udostępnieniu.".

W ocenie skarżącego, w powyższej odpowiedzi nietrafnie poinformowano stronę, że treść konkretnych decyzji administracyjnych nie stanowi informacji publicznej. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.) jednoznacznie wynika, że treść takich decyzji stanowi informację publiczną. Konsul powinien więc udostępnić skarżącemu treść wydanej decyzji (po usunięciu danych niepodlegających udostępnieniu - np. danych osobowych stron). Skarga na bezczynność jest zatem zasadna.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r.,

3. stwierdzenie czy bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Minister wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. złożył wniosek dostępowy, natomiast w dniu [...] grudnia 2024 r. za pośrednictwem portalu ePUAP skargę na bezczynność Konsula RP w [...] wskazując, iż organ dopuścił się bezczynności nie udostępniając Mu treści konkretnej decyzji administracyjnej.

Organ wyjaśnił, iż Ambasada RP w [...] jest jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Spraw Zagranicznych. W momencie przesłania odpowiedzi skarżącemu wynikało to wprost z Obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 31 stycznia 2020 r w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Zagranicznych lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2020 r. poz. 210). BRP MSZ jako wyspecjalizowana jednostka organizacyjna w ramach urzędu obsługującego Ministra Spraw Zagranicznych była w pełni uprawniona do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany do Ambasady RP w [...].

Minister wskazał również, iż konsul RP w [...] dokonał ponownej kwerendy dokumentacji sporządzonej przez placówkę. W ramach tego ustalone zostało, iż w latach 2016-2019 nie wydana została żadna decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia obywatelowi polskiemu pomocy finansowej na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót do Rzeczypospolitej Polskiej, wydanych w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2019 r. W konsekwencji tychże ustaleń, w dniu [...] lipca 2025 r., udzielono skarżącemu odpowiedzi, iż w okresie od 2016 do 2019 roku nie wydano decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót obywateli RP do Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyżej przytoczonych okoliczności zasadnym pozostaje uznanie, iż organ nie dopuścił się bezczynności.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2025 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Nadto skarżący potwierdził, iż w dniu [...] lipca 2025 r. otrzymał od organu odpowiedź na wniosek dostępowy o treści jak wskazano w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że jeśli powyższe czyni zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku dostępowego, to skarga powinna zostać rozpoznana w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wyjaśnienia wymaga, że Konsul jest kierownikiem urzędu konsularnego i podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych (art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne).

Rozstrzygnięcie sporu między stronami uzależnione było zatem od zbadania przede wszystkim przedmiotu żądania skarżącego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2419/17). Należało zatem ustalić, czy żądanie skarżącego zawarte we wniosku dostępowym, mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

W tej sprawie przedmiotem wniosku dostępowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. była treści określonych decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądana we wniosku dostępowym skarżącego decyzja/decyzje stanowią informację publiczną. Podkreślenia wymaga, iż w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnej pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania administracyjnego (bądź pełnomocnikiem strony), wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. Przepis art. 73 K.p.a. nie ma w takim przypadku zastosowania. Trafnie skarżący podnosi, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, o czym stanowi wprost art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Odnotować również wypada, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, że decyzja administracyjna traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (por. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 i z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 920/17).

W konsekwencji skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Organ w odpowiedzi na wniosek dostępowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej mimo, iż w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. wskazał, iż jedna decyzja administracyjne w przedmiocie określonym we wniosku, została wydana. Organ błędnie wskazał, że treść konkretnych decyzji administracyjnych nie podlega udostepnieniu w trybie u.d.i.p. Nie może jednak ujść uwadze, że w wyniku wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność, organ dokonał ponownej kwerendy dokumentacji sporządzonej przez placówkę. W ramach tego ustalone zostało, iż w latach 2016-2019 nie wydana została żadna decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia obywatelowi polskiemu pomocy finansowej na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót do Rzeczypospolitej Polskiej, wydanych w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] lipca 2025 r., udzielono skarżącemu odpowiedzi, iż w okresie od 2016 do 2019 roku nie wydano decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie niezbędnych wydatków na powrót obywateli RP do Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe skutkuje tym, iż brak jest obecnie podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku dostępowego. Tym niemniej, biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że Minister dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznanie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność nie prowadzi niejako "automatycznie" do bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Fakt udostępnienia żądanej informacji nie wyłącza zasadności stawianego organowi zarzutu bezczynności i możliwości dokonania merytorycznej oceny tego zarzutu przez Sąd administracyjny (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność organu, jako bezprzedmiotowego.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Ta okoliczność w ocenie Sądu nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych (pkt 3 sentencji wyroku).