Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Ł. na rzecz J. L. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 kpa Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał J. L. po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 10034,67 zł, w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 ( kod FEOGA: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) kwotę w wysokości 4501,13 zł obejmującą w całości środki unijne, Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne – 2004 ( kod FEOGA: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038 ) kwotę w wysokości 5533,54 zł obejmującą środki unijne w wysokości 1483,13 zł i środki krajowe w wysokości 4050,41 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 12 czerwca 2004r. - ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych zastosowano sankcje w postaci zmniejszenie płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 w wysokości 1482,13 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny – 2004 w wysokości 1996,76 zł.

Uzasadniając wysokości przyznanej stronie jednolitej płatności obszarowej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. podniósł, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntu zgłoszono powierzchnię 31,94 ha. Natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie w stosunku do powierzchni 21,38 ha, a kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wynosi 4501,13 zł. Jako podstawę zastosowania sankcji organ I instancji wskazał art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, a nadto przekreślone w tekście uzasadnienia decyzji art. 6 tegoż rozporządzenia i art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.

Uzasadniając wysokość przyznanej stronie płatności uzupełniającej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. podniósł, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntu zgłoszono powierzchnię 29,13 ha. Natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie w stosunku do powierzchni 18,9 ha, a kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wynosi 5533,54 zł. Jako podstawę zastosowania sankcji organ I instancji wskazał art. 32 i 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92* oraz przekreślony w tekście uzasadnienia decyzji art. 13 tegoż rozporządzenia.

W odwołaniu od w/w decyzji J. L. podał, że w dniu [...] zakupił od W. P. działki rolne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3 ha 5200 m2.

W umowie sprzedaży ( § 1 pkt b ) sprzedający twierdził, że działki nie pozostają w dzierżawie oraz, że nie występują w stosunku niech żadne ograniczenia w rozporządzaniu. Co więcej, na działkach tych zostały już wcześniej wykonane zasiewy, które także miały być własnością strony i z tego też względu zostały uwzględnione we wniosku o dopłaty bezpośrednie. J. L. podał także, iż wkrótce potem spotkał się z osobą, która twierdziła, że ziemię tę dzierżawi, a zasiewy należą do niej. Po wyjaśnieniach uzgodniono jedynie, że "dzierżawca" zbierze plony, a strona zacznie uprawiać ziemię po żniwach. Kwestia dopłat nie została natomiast w trakcie rozmów poruszona.

Skarżący wyjaśnił również, iż w dniu 18 sierpnia 2004r. otrzymał wezwanie nr [...] w sprawie nieścisłości wykrytych we wniosku o płatność obszarową dotyczących działek nr [...] i [...]. W trakcie wyjaśniania sprawy w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w dniu 24 sierpnia 2004r. został poinformowany przez R. P., że w/w działki zostały już wcześniej uwzględnione w innym wniosku. Dowiedziawszy się o tym skarżący zrezygnował z dopłat, które miały być przyznane na poczet tych działek dla wcześniejszego wnioskodawcy. Sporządzono wówczas w organie nowy Przegląd danych wniosku obszarowego, który został pomniejszony o powierzchnię tychże działek, tj. 3 ha 5200 m2. J. L. podniósł nadto, iż został wówczas poinformowany, że nie jest potrzebne wykreślanie tych działek z wniosku, a żadne kary nie będą naliczane w związku z zaistniałą sytuacją. Reasumując, skarżący stwierdził, iż nałożenie na niego kary i pomniejszenie zgłoszonych powierzchni o 7 ha 400 m2 jest niesprawiedliwe, gdyż sam wycofał wniosek w stosunku do 3 ha 5200 m2 na korzyść osoby, która wcześniej uprawiała tą ziemię.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm. ), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (dalej w tekście Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003) oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady ( EWG ) nr 3508/92 (dalej w tekście Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także prawidłowo ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego powierzchnie, do których przyznano dopłaty.

Wyjaśnił również, iż organ I instancji uznał, że zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 3,52 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 3,41 ha. Skutkiem tak ustalonego stanu faktycznego było naliczenie obydwu płatności odpowiednio, co do JPO od powierzchni 28,42 ha i UPO od powierzchni 25,72 ha, pomniejszonych w sposób wskazany w zakresie jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 o dwukrotność odpowiednio 3,52 ha (JPO) i 3,41 ha (UPO).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J. L. ponownie przytoczył argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jeśli władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach stwierdzonych we wniosku o pomoc, uzupełnienia i zmiany są niedozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ).

Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ).

Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi natomiast w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ).

Sąd zwraca także uwagę na art. 134 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powołany przepis daje więc podstawę do uwzględnienia skargi również wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 – 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 2 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany).

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji wyłącznie wskazano przepis art. 104 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Stanowi on, że płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał więc wyłącznie normy kompetencyjne.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera właściwie jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, a więc nie wskazuje przyczyn, w wyniku których zastosowano względem skarżącego sankcje polegające na zmniejszeniu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny 2004 oraz nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego pozytywnie rozpatrzono wniosek skarżącego jedynie w stosunku do powierzchni 21,38 ha w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej i 18,9 ha w zakresie Płatności Uzupełniającej, podczas gdy powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła odpowiednio 31,94 ha i 29,13 ha.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika także, w jakiej wysokości przyznanoby skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pełnej wysokości, gdyby nie zastosowane sankcje, jak również od czego zależy ich wysokość.

Dalszym brakiem tego uzasadnienia jest brak prawidłowego uzasadnienia prawnego.

Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę prawną zastosowanych względem skarżącego sankcji bez wskazania źródeł ich publikacji nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował dany przepis.

W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów ( paragrafów, ustępów ) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia ( tak też np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85 – ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44 ).

Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji.

W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22 ).

Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się ( por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany).

Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ani jednym słowem nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, stwierdzając jedynie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz streszczając w zasadzie treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i w zasadzie - poprzez brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji - uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości.

Na marginesie podnieść należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę została podjęta próba ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego, tak w odwołaniu, jak i w skardze, zarzutów.

Pismo to nie może jednak skutecznie "uzupełniać" zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego ( tak też np. NSA w wyrokach: z dnia 27 kwietnia 1992r. III SA 1838/91 – ONSA 1992, nr 2, poz. 45 i z dnia 14 grudnia 1999r. III SA 1756/99 – Lex nr 47228 ).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby dla skarżącego stanem niepożądanym, Sąd nie wyrokował w tym zakresie ( por. np. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk i M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 470-471 ).