Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. sprzeciw oddala; 1. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. Z. - Kancelaria Adwokacka w Krakowie przy ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 360,00 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zwrot zakupu karty [...] dla skarżącej i M. N. oraz zasiłku celowego specjalnego na zakup karty [...] w miesiącu sierpniu 2019r. dla skarżącej i M. N. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego przeznaczonego na zwrot zakupu karty [...] dla skarżącej i jej syna oraz odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego przeznaczonego za zakup karty [...] w sierpniu 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M. i utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna (124,00 zł), alimentów na syna (800,00 zł), alimentów na siebie (400,00 zł) oraz świadczenia wychowawczego, które jednak jest nie wliczane do dochodu rodziny. Organ I instancji podniósł, że skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, ale nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy, informując, że jest niezdolna do pracy, co potwierdza zaświadczenie lekarskie (od 11 czerwca 2019 r. do 11 lipca 2019 r.). Nadto organ zarzucił, że skarżąca nie podjęła postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, które zostało zawieszone w kwietniu 2017 r. Organ I instancji nadmienił, że w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, a zatem skarżąca winna poprzeć swoje stanowisko stosownym orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że skarżąca była wielokrotnie informowana o konieczności współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także o konsekwencjach nie wywiązywania się z przyjętych zobowiązań, jednak nadal nie podejmuje ona kroków w celu poprawy swojej sytuacji. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego przez skarżącą organ I instancji rozważał przyznanie zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednak zdaniem organu skarżąca nie spełnia ogólnych kryteriów otrzymania pomocy tj. aktywności w celu poprawy swojej sytuacji życiowej oraz nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym zamierzającej do osiągnięcia tego celu.

\w odwołaniu skarżąca zakwestionowała zaskarżoną decyzję i wniosła o całkowite pokrycie kosztów karty [...] za miesiące lipiec i sierpień 2019 r., podkreślając, że w aktach sprawy znajdują się kolejne zaświadczenia lekarskie, będące kontynuacją jej niezdolności do pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy tj. art. 2 art. 7 i 8 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie, decyzja dotycząca zasiłku celowego specjalnego jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, po właściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego oceny.

Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek rodzina skarżącej osiąga dochód w wysokości 662,00 zł na osobę, czyli wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie, tj. 528,00 zł i w takiej sytuacji ustawa o pomocy społecznej w art. 41, przyznaje w szczególnie uzasadnionych przypadkach specjalny zasiłek celowy, to jednak - zdaniem organu I instancji - brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i zajęcia postawy roszczeniowej, prowadzi do odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że skarżącej można przypisać złą wolę w takim stopniu aby stwierdzić, że brak współdziałania jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokach: z dnia 16 stycznia 2019r. (III SA/Kr 683/18) i z dnia 11 lutego 2019r. (III SA/Kr 1073/18) stwierdził, że nie można uznać za brak współdziałania faktu, że skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na skarżąca wniosła o:

podjęcie kroków kontrolnych w MOPS, SKO jak i w Urzędzie Miasta;

przekazanie wszystkich akt spraw do Prokuratury na skutek notorycznego przekraczania uprawnień zarówno przez urzędników MOPS jak i SKO;

całościowe pokrycie kosztów dotychczasowego leczenia jak i obecnego (ale nie w DPS-ie, ZOL-u czy też zakładzie psychiatrycznym);

uchylenie wcześniej wydanych decyzji dotyczących kosztów zakupu kart [...] zarówno dla skarżącej jak i jej syna;

uchylenie wcześniej wydanych decyzji zarówno przez SKO jak i MOPS tylko w zakresie nie przyznania pomocy;

zwrot środków poniesionych na skutek zapożyczania się na życie na skutek braku pomocy z MOPS od 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła duże niezadowolenie z działań pracowników MOPS. Odnosząc się do kwestii odwieszenia postępowania w sprawie przyznania stopnia niepełnosprawności zaznaczyła, że ze względu na dalszą diagnostykę i odległe terminy badań na NFZ nie posiada jeszcze kompletnej dokumentacji medycznej, jednak z uwagi na niezdolność do pracy nie może się zarejestrować w Grodzkim Urzędzie Pracy, bo właśnie z tego powodu została wyrejestrowana. Skarżąca wskazała, że jej miesięczne fundusze to: 400zł alimentów, 124 zł świadczenie wychowawcze (co daje w sumie na życie 524 zł) przy comiesięcznych stałych wydatkach: 69 zł na kartę [...], ubezpieczenie zdrowotne - 36 zł, 300 zł - leki, telefon - 30 zł, remonty itd. (co daje kwotę ponad 335 zł). W obecnej sytuacji jest zmuszona pożyczać od rodziny i znajomych środki na życie. Opisała także konflikt z babcią jej dziecka i wskazała, że sytuacja finansowa nie pozwala jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb.

Przedstawiając sprzeciw skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30), skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

W myśl art. 64d p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie odmówiono przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zwrot zakupu karty [...] dla skarżącej i jej syna oraz zasiłku celowego specjalnego na zakup karty [...] w miesiącu sierpniu 2019 r. dla skarżącej i jej syna.

Zdaniem Sądu należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane przez organ I instancji, że skarżącej można przypisać złą wolę w takim stopniu, że brak jej współdziałania z organem jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy. Należy podkreślić, iż w przypadku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokach: z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18 oraz z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1073/18 stwierdził, że nie można uznać za brak współdziałania faktu, że skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.

Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji nie dokonał w istocie ustaleń stanu faktycznego adekwatnych do treści rozstrzygnięcia. Z całą pewnością brak współpracy nie może polegać jedynie na nie przedłożeniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu wskazane wyżej wady procesowe nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy, a także w trybie art. 136 k.p.a. a zatem muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż odmienne stanowisko stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Kolegium miało więc podstawy aby uchylić się na tym etapie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy podkreślając, że w tym zakresie swego rodzaju automatyzm stwierdzenia braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi nie może mieć miejsca. W konsekwencji SKO nie uchybiło postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą natomiast uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd nie może być ocena materialnoprawna co do istoty sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.