III SA/Gl 677/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-07-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Beata Machcińska
Marzanna Sałuda /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 305; art. 60 pkt 1 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.FD/41.4/54/2025/6075 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.FD/41.4/ 54/ 2025/ 6075 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – po rozpatrzeniu wniosku G. J. (dalej: Strona, Skarżący,) o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 7 grudnia

2023 r., nr [...] – utrzymało w mocy swoją pierwszoinstancyjną decyzję z 24 marca 2025 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu dotacji.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 28 sierpnia 2019 r. Miasto G. zawarło z G. J. umowę nr [...] na realizację zadania publicznego pn. "Organizacja opieki nad dziećmi do lat 3 w żłobku [...] przy ul. [...], [...]". Na realizację zadania w okresie od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. Miasto przekazało dotację w łącznej kwocie 129.600,00 zł w trzech transzach.

Zgodnie z postanowieniami umowy dotacyjnej zleceniobiorca – czyli Skarżący - zobowiązany był złożyć do 30 stycznia 2020 r. sprawozdanie częściowe z wykonania zadania; sprawozdanie końcowe z wykonania zadania wraz z rozliczeniem należało złożyć w terminie do 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania, tj. do 30 września 2020 r.; kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie do 14 września 2020 r. zleceniobiorca zobowiązany był zwrócić do 29 września 2020 r.; niedokonanie zwrotu niewykorzystanych środków finansowych we wskazanym terminie powodowało obowiązek zapłaty przez zleceniobiorcę odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych począwszy od dnia następującego po upływie tego terminu.

Odnośnie rozliczenia dotacji Strona złożyła sprawozdanie częściowe w dniach 30 i 31 stycznia 2020 r. na kwotę 39.124,65 zł, które zostało przez Miasto zaakceptowane. Należną do zwrotu kwotę w wysokości 4.075,35 zł zwrócił zleceniodawcy wraz z należnymi odsetkami w dniach 30 stycznia 2020 r., 31 lipca 2020 r. i 18 stycznia 2021 r. W dniu 30 września 2020 r. zleceniobiorca złożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania, które było kwestionowane przez Miasto. W efekcie Skarżący składał kolejne korekty sprawozdania w dniach: 25 lutego 2021 r. (dokonując przy tym zwrotu 2.796,62 zł), 5 maja 2021 r., 9 lipca 2021 r., 8 września 2021 r., 11 października 2021 r. W ostatniej korekcie sprawozdania końcowego z wykonania zadania z dnia 27 października 2021 r. zleceniobiorca z otrzymanej w

2020 r. kwoty 86.400,00 zł wykazał wydatki w wysokości 78.496,16 zł. Miasto zaakceptowało tę korektę i wezwało do zwrotu pozostałej kwoty w wysokości

5.195,66 zł jako różnicy między kwotę otrzymaną (86.400,00 zł) a rozliczoną (78.496,16 zł) pomniejszoną o kwotę 2.708,18 zł dokonanego przez zleceniobiorcę w dniu 25 lutego 2021 r. zwrotu w wysokości 2.796,62 zł (z którego kwotę 2.708,18 zł zaksięgowano jako zwrot dotacji, a kwotę 88,44 zł jako należne odsetki).

W związku z nieotrzymaniem zwrotu niewykorzystanej części dotacji, Prezydent Miasta G. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu. W dniu 23 lutego 2022 r. wydał decyzję nr [...] określającą kwotę dotacji w wysokości 5.195,66 zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu miasta G. przez Stronę oraz ustalającą termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty, naliczanych jak dla zaległości podatkowych, od dnia 30 września 2020 r. do dnia dokonania jej zwrotu. W podstawie prawnej powołano się m.in. na art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej u.f.p.) oraz art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej O.p.).

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło tę decyzję nakazując Prezydentowi Miasta ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 7 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta wydał ponownie decyzję nr [...] o tej samej treści rozstrzygnięcia. Skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji i dokonał wpłaty kwoty 5.195,66 zł wraz z odsetkami.

Inicjując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Strona pismem z 2 grudnia 2024 r. zwróciła się do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z 7 grudnia 2023 r. nr [...]. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności Skarżący wskazał rażące naruszenie prawa, w szczególności: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.); art. 67 i art. 60 u.f.p.; art. 54 § 1 i § 3 O.p. oraz art. 2 i art. 87 Konstytucji RP. Skarżący zażądał zwrotu kwoty wpłaconej wraz z odsetkami liczonymi od dnia bezpodstawnego zwrotu środków.

Pierwszoinstancyjną decyzją z 24 marca 2025 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wnioskodawca wskazał na naruszenie przede wszystkim przepisów prawa procesowego oraz na sposób naliczania odsetek, odnosząc się jednak do kwestii długości prowadzonego postępowania, a nie momentu rozpoczęcia ich naliczania; decyzja, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, nie została zaskarżona, przez co stała się ostateczna i niemal w pełni wykonana; brak jest zarzutów materialnych, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa; z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a ewentualne naruszenia proceduralne nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślono, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sposób interpretacji przepisu przez organ, zwłaszcza jeżeli kwestia nie jest jednoznaczna w doktrynie i orzecznictwie.

Kwestionując takie rozstrzygnięcie Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymała stanowisko, domagając się uznania sposobu naliczenia odsetek za działanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowała ustalenie daty naliczania odsetek oraz nieuwzględnienie okresów, w których zgodnie z prawem nie powinno się naliczać odsetek. Pominęła natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2025 r., nr SKO.FD/41.4/54/2025/6075 SKO, działając w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy swoją pierwszoinstancyjną decyzję z dnia 24 marca 2025 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 7 grudnia 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę dostrzegło braki formalne decyzji Prezydenta Miasta G., jak niewskazanie w podstawie prawnej art. 251 u.f.p. jednak przyjęcie przez organ jednego z możliwych poglądów dotyczących podstawy prawnej zwrotu dotacji (art. 251 ust. 1 u.f.p. lub art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, termin zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz naliczania odsetek został określony w umowie dotacyjnej, co dopuszcza art. 250 ustawy o finansach publicznych. Nadto Prezydent zgodnie z umową orzekł, że kwota dotacji niewykorzystana w terminie do 14 września 2020 r. podlegała zwrotowi do 29 września 2020 r., a po tym dniu zaczynają się naliczać odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie to nie narusza rażąco prawa ani nie jest bez podstawy prawnej, liczba dni naliczania odsetek nie jest rozstrzygana w decyzji określającej zobowiązanie. Nadto SKO zauważyło, że wskazanie w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji art. 55 § 2 O.p. było wadliwe, lecz nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, że nie można opierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na wyliczeniach odsetek, skoro decyzja o tym nie rozstrzyga. Odsetki podatkowe uregulowane są w Ordynacji podatkowej, a jej art. 62 § 4 przewiduje wydanie postanowienia na wniosek podatnika w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia. Natomiast przy egzekucji należności błąd co do wyliczenia odsetek można podnieść w zarzucie w postępowaniu egzekucyjnym.

Zaskarżając powyższą decyzję ostateczną w całości Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...], pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p., w związku z art. 60 u.f.p., w związku z art. 54 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, a także art. 2 i art. 87 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w działem III Ordynacji podatkowej, w art. 54 wskazano w nim sytuacje i okresy, w których nie nalicza się odsetek od zwrotu ustalonych przez organ w decyzji kwot dotacji. Natomiast organ, ustalając zasady naliczania odsetek, powinien był przeanalizować w szczególności jaki był czas postępowania I instancji, gdyż w przypadku gdy trwa on powyżej 3 miesięcy odsetek nie nalicza się od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji (art. 54 § 1 ust. 7 O.p.). Natomiast w tej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ w dniu 8 sierpnia 2019 r., a zakończone wydaniem decyzji w dni 28 listopada 2019 r. W związku z tym organ z pewnością przekroczył czas 3 miesięczny trwania postępowania. Dalej zauważył, że naliczenie odsetek zostało szczegółowo opisane w decyzji, zatem bez wątpienia należy uznać, że organ naliczył je bez podstawy prawnej za okres od 8 sierpnia 2019 r. (data wszczęcia postępowania) do 12 grudnia 2019 r. (data uznania decyzji za doręczoną w systemie ePUAP) – 127 dni, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia art. 54 § 1 ust. 3 O.p. i art. 54 § 1 ust. 7 O.p. w sposób oczywisty poprzez naliczenie w decyzji odsetek również za okres, dla którego organ nie miał prawa tego dokonać. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (WSA w Łodzi i WA w Krakowie) stwierdził, że w tej sprawie naruszenie przepisów prawa ma charakter oczywisty i nie wymagający interpretacji. Jego zdaniem twierdzenia organu opierają się wyłącznie o weryfikację dat wszczęcia postępowania I instancji, wydania decyzji I instancji, doręczenia decyzji pierwszej instancji, doręczenia organowi odwołania oraz wydania, doręczenia decyzji ostatecznej oraz ich zestawienia z art. 54 § 1 ust. 2 O.p. i art. 54 § 1 ust. 7 O.p., natomiast daty jak i podstawa prawna naliczenia odsetek wynikają z samej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Skarżący powielił zarzuty z treści odwołania i nie wszedł w polemikę z argumentacją Kolegium, wobec czego Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Na wstępie Sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją nadzwyczajną, mającą na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadzając nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie czy kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych, w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności, muszą być interpretowane ściśle. Celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nie jest bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa materialnego, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz zbadanie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący powołał się na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Istotne jest również, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji powstałą na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej, przy czym naruszenie to jest oczywiste, przepisy jasno określają wymagania, a skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze tego naruszenia uniemożliwiają dalsze trwanie decyzji w obrocie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie mamy natomiast do czynienia w przypadku, gdy przyjęcie określonej wykładni przepisu wymaga przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej, gdy wykładnia przepisu budzi wątpliwości, czy też gdy możliwa jest więcej niż jedna interpretacja danego przepisu. Wybór jednej z możliwych interpretacji przepisu nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Oceniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o naliczaniu odsetek wskazać należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim kwestia daty rozpoczęcia naliczania odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz kwestia zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej wyłączających naliczanie odsetek w określonych sytuacjach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych (określonych w art. 60 u.f.p.), nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z 7 grudnia 2023 r. określała kwotę dotacji przypadającą do zwrotu oraz wskazywała, że od tej kwoty naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 30 września 2020 r. do dnia dokonania zwrotu.

Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, że podstawą prawną określenia terminu zwrotu dotacji oraz momentu rozpoczęcia naliczania odsetek była umowa dotacyjna zawarta w dniu 28 sierpnia 2019 r., której treść była zgodna z art. 250 u.f.p. Zgodnie z postanowieniami tej umowy dotacyjnej, kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie do 14 września 2020 r. zleceniobiorca – czyli Skarżący zobowiązany był zwrócić do 29 września 2020 r. Niedokonanie zwrotu niewykorzystanych środków finansowych we wskazanym terminie powodowało obowiązek zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych począwszy od dnia następującego po upływie tego terminu.

Regulacja ta jest zgodna z art. 251 ust. 3 i ust. 5 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3), a od kwot dotacji zwróconych po terminach nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu (ust. 5).

Natomiast sednem zarzutów skargi jest kwestia zastosowania art. 54 § 1 pkt 7 O.p., zgodnie z którym odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący argumentuje, że postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dotacji do zwrotu zostało wszczęte pismem z dnia 4 stycznia 2022 r., a decyzja w tej sprawie nr [...] została wydana w dniu 23 lutego 2022 r., przy czym postępowanie to trwało dłużej niż 3 miesiące. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, w okresie od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji nie powinny być naliczane odsetki.

Zarzut ten, zdaniem Sądu, jest bezzasadny z następujących przyczyn:

Po pierwsze, art. 54 § 1 pkt 7 O.p. stanowi, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Istota tej regulacji polega na tym, że okres wyłączenia naliczania odsetek dotyczy czasu trwania postępowania administracyjnego, w którym wydawana jest decyzja określająca zobowiązanie. Przepis ten ma na celu ochronę podatnika (zobowiązanego) przed naliczaniem odsetek za okres, w którym nie mógł on znać wysokości zobowiązania z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne.

Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...] (której nieważności domaga się Skarżący) nie ustalała nowych zobowiązań ani nie określała nowego terminu rozpoczęcia naliczania odsetek. Decyzja ta jedynie określała kwotę dotacji przypadającą do zwrotu oraz potwierdzała obowiązek zapłaty odsetek naliczanych zgodnie z umową dotacyjną od dnia 30 września 2020 r. Termin zwrotu dotacji (29 września 2020 r.) oraz zasady naliczania odsetek zostały określone w umowie dotacyjnej zawartej w dniu 28 sierpnia 2019 r., tj. przed powstaniem obowiązku zwrotu dotacji. Zobowiązanie do zwrotu dotacji wraz z odsetkami powstało z mocy samej umowy, a nie dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna w tej sprawie miała charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny – potwierdzała ona istniejące już zobowiązanie wynikające z umowy i przepisów ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji więc art. 54 § 1 pkt 7 O.p. nie znajduje zastosowania w tej sprawie, gdyż przepis ten odnosi się do odsetek naliczanych od zobowiązań powstałych na skutek wydania decyzji, a nie do odsetek wynikających z umowy zawartej przed powstaniem zobowiązania.

Po drugie, nawet gdyby uznać, że art. 54 § 1 pkt 7 O.p. ma zastosowanie w spornej sprawie, to okres wyłączenia naliczania odsetek dotyczyłby jedynie okresu od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego (4 stycznia 2022 r.) do dnia doręczenia decyzji (luty 2022 r.). Okres ten nie miałby wpływu na odsetki naliczane od dnia 30 września 2020 r. do dnia wszczęcia postępowania, tj. przez okres ponad roku.

Skarżący w istocie kwestionuje sam fakt naliczania odsetek od dnia 30 września 2020 r., a nie tylko okres trwania postępowania administracyjnego. Tymczasem termin rozpoczęcia naliczania odsetek od 30 września 2020 r. wynikał wprost z umowy dotacyjnej i był zgodny z art. 251 ust. 5 u.f.p.

Po trzecie, należy podkreślić, że Skarżący nie zaskarżył decyzji Prezydenta Miasta z 7 grudnia 2023 r. nr [...] w trybie odwoławczym przewidzianym w k.p.a. Decyzja ta stała się zatem ostateczna i prawie w pełni wykonana – Skarżący dokonał wpłaty kwoty głównej wraz z odsetkami.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego ani być wykorzystywane jako kolejna instancja odwoławcza dla strony, która z własnej woli zrezygnowała ze środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny i służy eliminacji z obrotu prawnego wyłącznie decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący podniósł również, że organ nie uwzględnił okresów wyłączenia naliczania odsetek przewidzianych w art. 54 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 2 O.p. odsetek nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie czternastodniowego terminu do przekazania przez organ pierwszej instancji akt sprawy organowi odwoławczemu, do dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. W świetle zaś art. 54 § 1 pkt 3 O.p. odsetek nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej (tj. 2 miesiące na wydanie decyzji przez organ odwoławczy), do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w tym terminie.

Zatem zarzuty te są bezzasadne z tych samych przyczyn, co zarzut dotyczący art. 54 § 1 pkt 7 O.p. Przepisy art. 54 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p. odnoszą się do okresów wyłączenia naliczania odsetek w toku postępowania administracyjnego (pierwszoinstancyjnego i odwoławczego), w którym wydawana jest decyzja ustalająca zobowiązanie. W spornej natomiast sprawie, jak już wskazano, zobowiązanie do zwrotu dotacji wraz z odsetkami powstało z mocy umowy dotacyjnej zawartej w dniu 28 sierpnia 2019 r., a decyzja administracyjna miała charakter deklaratoryjny.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta z 7 grudnia

2023 r. nr [...] nie określała liczby dni naliczania odsetek ani ich konkretnej wysokości. Decyzja ta wskazywała jedynie, że odsetki naliczane są w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 30 września 2020 r. do dnia dokonania zwrotu. Kwestia prawidłowego wyliczenia odsetek, w tym uwzględnienia okresów wyłączenia ich naliczania, mogła być przedmiotem odrębnego postępowania przewidzianego w art. 62 § 4 O.p., zgodnie z którym w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia organ podatkowy, na wniosek podatnika, wydaje postanowienie, na które służy zażalenie.

Skarżący miał również możliwość podniesienia zarzutu nieprawidłowego wyliczenia odsetek w postępowaniu egzekucyjnym, ale takie zostało wszczęte bowiem stosowną kwotę wpłacono.

Jako że decyzja określająca zobowiązanie nie rozstrzygała o liczbie dni naliczania odsetek, nie można zarzucać tej decyzji naruszenia przepisów dotyczących okresów wyłączenia naliczania odsetek. Przepisy te mają zastosowanie na etapie wykonania decyzji (wyliczenia odsetek), a nie na etapie wydawania decyzji określającej samo istnienie obowiązku zapłaty odsetek.

Podobnie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zarzut ten jest bezzasadny. Jak wykazano powyżej, decyzja Prezydenta Miasta z 7 grudnia 2023 r. została wydana na podstawie art. 251 ust. 3 i ust. 5 u.f.p. oraz postanowień umowy dotacyjnej zawartej zgodnie z art. 250 tej ustawy. Decyzja miała zatem podstawę prawną i nie naruszyła zasady praworządności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wyjaśnić należy, że stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony w sposób wystarczający. Sprawa dotyczyła określenia kwoty dotacji do zwrotu na podstawie zaakceptowanego sprawozdania końcowego z wykonania zadania. Organ prawidłowo ustalił, że skarżący wykazał wydatki w wysokości 78.496,16 zł z otrzymanej kwoty 86.400,00 zł, co skutkowało obowiązkiem zwrotu kwoty 5.195,66 zł (po uwzględnieniu wcześniejszych zwrotów).

Oceniając zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który wymaga podania podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, oraz art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga wskazania pouczenia o możliwości wniesienia odwołania to SKO w zaskarżonej decyzji przyznało, że decyzja Prezydenta Miasta G. zawierała braki formalne, w szczególności niewskazanie w podstawie prawnej art. 251 u.f.p. Jednak Kolegium słusznie oceniło, że jest to uchybienie formalne i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Istotne znaczenie ma ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sprawie, pomimo niewskazania w podstawie prawnej decyzji art. 251 u.f.p., z treści uzasadnienia decyzji wynikało w oparciu o jaką podstawę prawną została ona wydana. Treść rozstrzygnięcia była zgodna z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz umową dotacyjną. Brak formalny w postaci niepełnego wskazania podstawy prawnej nie miał wpływu na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia i nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 60 u.f.p. (definicja niepodatkowych należności budżetowych) oraz art. 67 u.f.p. (stosowanie przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej).

Zarzut ten jest także bezzasadny. Przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organ. Niepodatkowe należności budżetowe, do których zalicza się zwrot dotacji, są regulowane przepisami ustawy o finansach publicznych, a w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej (art. 67 ust. 1 u.f.p.). Jak już wykazano, zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w niniejszej sprawie nie doprowadziło do naruszenia prawa.

Oceniając argumenty Skarżącego zarzucające naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 87 Konstytucji RP (źródła powszechnie obowiązującego prawa) to stwierdzić należało, że zarzuty te są bezzasadne i mają charakter ogólnikowy. Skarżący nie wykazał w jaki sposób wydanie decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu miałoby naruszać konstytucyjną zasadę państwa prawnego czy też przepisy dotyczące źródeł prawa. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, która jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.

Konkludując zatem całość przedstawionych powyżej rozważań i oceny zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z 7 grudnia 2023 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz umowy dotacyjnej zawartej zgodnie z art. 250 tej ustawy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest zgodne z prawem materialnym. Ewentualne uchybienia formalne (niewskazanie w podstawie prawnej art. 251 u.f.p.) nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i nie miały wpływu na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia.

Kwestia, na którą powołuje się Skarżący – zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących okresów wyłączenia naliczania odsetek – nie dotyczy legalności samej decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu dotacji, lecz etapu wykonania tej decyzji (wyliczenia wysokości odsetek). Sporna zaś decyzja nie rozstrzygała o liczbie dni naliczania odsetek, a jedynie potwierdzała obowiązek ich zapłaty wynikający z umowy.

Ponadto, sposób interpretacji przepisów przez organ (w szczególności kwestia zastosowania art. 54 § 1 O.p. w sprawach dotyczących zwrotu dotacji) nie jest oczywisty i wymaga analizy prawnej. Wybór określonej wykładni przepisu przez organ nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy kwestia ta nie jest jednoznaczna w doktrynie i orzecznictwie. W konsekwencji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 7 grudnia 2023 r.

SKO w zaskarżonej decyzji z dnia 26 maja 2025 r. zasadnie więc odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 7 grudnia 2023 r. Prawidłowo zidentyfikowało charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowania nadzwyczajnego, wskazało na konieczność ścisłej interpretacji przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, zweryfikowało czy decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stosownie oceniło, że ewentualne uchybienia formalne decyzji nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

Nadto prawidłowo wskazało, że kwestia wyliczenia odsetek nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji określającej zobowiązanie, a możliwość dochodzenia roszczeń dotyczących wyliczenia odsetek następuje w trybach przewidzianych w Ordynacji podatkowej (art. 62 § 4 O.p.) lub w postępowaniu egzekucyjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i logiczne. Kolegium prawidłowo zastosowało przepisy prawa materialnego i procesowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.