Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1008/22 w sprawie ze skargi C. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 lutego 2022 r. nr KOC/6176/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę C. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili 2 marca, 31 sierpnia – 26 września, 28 września – 31 października, 2-10 listopada, 12 listopada, 1-3 grudnia 2020 r. kontrolę pasa drogowego ul. R. w rej. nr (...), podczas której stwierdzono umieszczenie w nim urządzenia emitującego reklamy o zmiennej treści.

Decyzją z 2 sierpnia 2021 r. wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: "udp") Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12 351 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. R. (...) w rej. ul. Ł. w dniach 2 marca, 31 sierpnia –

26 września, 28 września – 31 października, 2-10 listopada, 12 listopada – 2 grudnia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,97 m2, natomiast w dniach 3 marca – 30 sierpnia, 27 września, 1 i 11 listopada 2020 r. poprzez umieszczenie

w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,20 m2.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia "ul. R. w rej. ul. Ł." i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że wskazał jako zajęty pas drogowy "Al. A.

w rej. ul. R. nr (...)", a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że organy udokumentowały w sposób właściwy i niepozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Do materiału dowodowego włączone zostały, poza protokołem kontroli, takie dokumenty jak: karta kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku postępowania oraz Opinia Z. z września 2022 r.: "Operat techniczny dotyczący usytuowania nośnika reklamowego (nr (...)) w pasie drogowym Al. A. zamontowanego na budynku przy R. (...) w W.", wraz z mapą (...) usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym oraz mapą lokalizacji nośnika reklamowego (...), pomiar nośnika reklamowego oraz jego położenia R. (...) w W., skala 1:200.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenie przez organy, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "ppsa").

II

Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa") w zw. z art. 4 pkt 1 udp w zw. z art. 7 kpa, poprzez zaakceptowanie naruszeń organów w sferze gromadzenia dowodów, popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego Al. A. w rej. ul. R. (...) w W., podczas gdy nie został przedstawiony żaden dokument geodezyjny sporządzony przez niezależnego biegłego geodetę (opinia biegłego lub mapa prawna) przedstawiający z jednej strony granice pasa drogowego, a z drugiej umiejscowienie nośnika, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 4 pkt 1 udp w zw. z art. 81a § 1 kpa, poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych przez organy administracji w sferze gromadzenia dowodów

i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania administracyjnego był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego Al. A. w rej. ul. R. (...) w W., poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, podczas gdy organy nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o umiejscowieniu nośnika w powyższej lokalizacji pomiędzy dniami przeprowadzenia kontroli, zaś wyrażone na podstawie "doświadczenia życiowego" odmienne przekonanie Sądu I instancji samo w sobie nie uzasadnia obciążenia skarżącej sankcją w postaci kary pieniężnej; przy czym powyższe uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem, że nośnik reklamowy znajdował w powyższej lokalizacji w okresach pomiędzy dniami kontroli, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;

- na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj.:

3. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 udp, poprzez zaaprobowanie wskazanego przez organy przebiegu pasa drogowego i stwierdzenie, że żadne elementy architektoniczne (jak gzymsy, schodki itp.) nie niwelują faktycznego przebiegu pasa drogowego, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącą stanowiska specjalistów - S. - wynika, że fasada budynku każdorazowo i indywidualnie determinuje przebieg granic pasa drogowego, co skutkowało przyjęciem nieprawidłowego przebiegu granic pasa drogowego a za tym stwierdzeniem, że doszło do jego zajęcia;

4. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 udp, poprzez ich błędną wykładnię

i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, zważywszy na jego położenie względem jezdni Al. A. w rej. ul. R. (...) w W. oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, w sytuacji gdy nośnik pasa drogowego nie naruszał.

5. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c

w zw. z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji (SKO w Warszawie) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone.

Skarżąca wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci opinii geodety inż. A. B. ustanowionej biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w W. z zakresu geodezji i kartografii

z 29 grudnia 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia części pasa drogowego drogi powiatowej Al. A. w W. (w załączeniu) na okoliczność (w celu wykazania faktu), że:

a) dla przesądzenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, koniecznym było dokonanie jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i położenia budynku i jego fasady;

b) kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu, takich jak opaska budynku czy skrzynki, powoduje, iż wyznaczają one obszar o innym niż drogowym przeznaczeniu, a zatem iż umieszczenie nośnika w tymże obszarze nie może stanowić zajęcia pasa drogowego;

c) nośnik reklamowy zajmował przestrzeń o innym niż drogowe przeznaczeniu, w konsekwencji nie zajmował pasa drogowego.

Podnosząc te zarzuty spółka wniosła na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, i o rozpoznanie skargi na rozprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 udp.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnosił się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyroki NSA z 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 1944/22, II GSK 1454/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który - jak wynika z to art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia.

Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg, co siłą rzeczy – a należy to podkreślić w tym miejscu – podważa zasadność argumentacji zmierzającej, najogólniej rzecz ujmując, do wykazania, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego miałoby nie wymagać zgody zarządcy drogi, jeżeli – jak podnosi strona (s. 10 skargi kasacyjnej) – nośnik reklamy "[...] zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla obiektów i osób poruszających się po pasie drogowym". Tezie tego rodzaju sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści przepis art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło.

Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku.

Operując – co trzeba podkreślić – w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę – o czym mowa dalej – ustalenia stanu faktycznego – a mianowicie, zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. A. w rej. ul. R. (...) w dniach 2 marca, 31 sierpnia – 26 września, 28 września – 31 października, 2-10 listopada, 12 listopada – 2 grudnia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,97 m2, natomiast w dniach 3 marca – 30 sierpnia, 27 września, 1 i 11 listopada 2020 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,20 m2 – uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać stronie skarżącej.

Zwłaszcza, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołanych powyżej faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało – czy też mogło mieć – istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem – jak podnosi storna – miałoby być nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, w tym w szczególności dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności, wręcz konieczności, przeprowadzenia – na podstawie art. 106 § 3 ppsa – dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Odpowiadając na zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wymieniony wniosek dowodowy, trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami – a co za tym idzie z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną o prawidłowym ich ustaleniu – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić przepis art. 106 § 3 ppsa.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 ppsa za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 ppsa – która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu – nie jest – co trzeba podkreślić – ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; zob. również wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że wobec treści oraz funkcji przepisu art. 106 § 3 ppsa nie tworzy on podstaw, aby w oparciu o jego regulację żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08) – co nie jest bez znaczenia, gdy datę wydania opinii (29 grudnia 2022 r.) zestawić z datą wydania kontrolowanej decyzji (14 luty 2022 r.) – a przede wszystkim, że przepis ten nie jest instrumentem służącym kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08), to zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie wskazanych w nim dowodów trzeba uznać za oczywiście niezasadny.

W odpowiedzi natomiast na zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem miałoby być nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i dowodu z mapy do celów prawnych, oraz brak wyjaśnienia czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie karta kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz "Operat techniczny dotyczący usytuowania nośnika reklamowego (nr (...)) w pasie drogowym Al. A. zamontowanego na budynku przy R. (...) w W.", wraz z mapą (...) usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym oraz mapą lokalizacji nośnika reklamowego (...) – w którym potwierdzono zgodność usytuowania budynku z mapą ewidencyjną i stwierdzono, że linia granicy działki ewidencyjnej jest jednocześnie granicą pasa drogowego, nośnik reklamowy usytuowany na elewacji budynku odstawał od elewacji o ok. 4 cm, elewacja zaś jest przesunięta względem przyziemia 0,10 m, nośnik miał grubość 0,14 m, w całości znajdował się zatem w pasie drogowym - oraz mapa zasadnicza i wypis z ewidencji gruntów dla wymienionej działki były wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, a co za tym idzie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego.

W opozycji do stanowiska podważającego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń z pozycji argumentu o braku zupełności i kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych trzeba stwierdzić, że wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody – w tym zwłaszcza protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, operat techniczny oraz mapa zasadnicza i wypis z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego.

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest bowiem określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 kpa) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc – co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić – stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 13 czerwca 2023 r. w sprawach II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) – co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego – wymaga przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie został sporządzony przez zespół geodetów (...) operat techniczny, z którego wynika, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym – i którego wiarygodności – co nie mniej istotne – nie sposób jest podważać na tej tylko podstawie, że został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w rozpatrywanej sprawie.

Zgromadzony materiał dowodowy stanowił więc dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowym – w rozumieniu art. 4 ust. 1 udp.

Jeżeli podkreślić, że z przywołanym dowodem korespondują dowody z protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, mapy zasadniczej i wypisu z rejestru gruntów (działka ewidencyjna nr (...) jest oznaczona jako "dr" i opisana, jako drogi), to nie sposób jest podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że – w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem – nośnik reklamowy usytuowany na elewacji budynku znajdował się w przestrzeni działki nr (...) (nad chodnikiem), w granicy której znajduje się przyziemie tego budynku, co siłą rzeczy powodowało, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku.

Nie jest również tak, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono – jak podnosi strona skarżąca – prawidłowych ustaleń odnośnie do czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim w dniach 3 marca – 30 sierpnia, 27 września, 1 i 11 listopada 2020 r. nośnika o pow. 0,20 m2.

Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowił konsekwencję ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych, które uzasadniały przyjęcie – zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do argumentu z doświadczenia życiowego – że utrzymywanie stanu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego bez zgody zarządcy drogi istniało w okresie wskazanym w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, którego datę początkową oraz datę końcową wyznaczały daty przeprowadzenia wymienionych kontroli pasa drogowego. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić w tym kontekście, że operowanie przez ustawodawcę na gruncie art. 40 ust. 12 udp pojęciem "zajęcia pasa drogowego" jest rozumiana właśnie, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, to jest zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co stanowi podlegający ustaleniu fakt.

Przeprowadzonym w tym przedmiocie ustaleniom skarga kasacyjna nie przeciwstawia jednak żadnych argumentów, które ustalenia te mogłyby skutecznie podważyć.

Konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 udp skarżąca zarzuca Sądowi I instancji po pierwsze "zaaprobowanie poglądu organów administracji odnośnie do przebiegu pasa drogowego", a po drugie "ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym". Natomiast w uzasadnieniu ogranicza się do wskazania, że ze względu na fakt, iż "postępowanie dowodowe nie wykazało, że nośnik znajdował się w pasie drogowym zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego było nieuprawnione", a "nośnik nie przeszkadzał we właściwym funkcjonowaniu ruchu drogowego i nie stanowił zagrożenia jego funkcjonowania". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut adresowany w stosunku do faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp – o których była mowa na wstępie – zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 151 ppsa (pkt 5. petitum skargi kasacyjnej).

Wymienione przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 ppsa, a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) ppsa przez ich niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).