I OSK 1707/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-07-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SAB/Sz 269/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 i 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1082; art. 46 ust. 4 i 5, art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 3 i 5; Ustawa z  dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 269/22 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w W. w przedmiocie ostatecznego oszacowania szkody oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 269/22, po rozpoznaniu skargi M.M. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w W. w przedmiocie ostatecznego szacowania szkody, w pkt I. stwierdził, że Koło Łowieckie "[...]" w W. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M.M. z dnia 30 maja 2022 r., w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. zobowiązał Koło Łowieckie "[...]" w W. do rozpoznania wniosku skarżącego M.M. z dnia 30 maja 2022 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt IV. przyznał od Koła Łowieckiego "[...]" w W. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 1000 zł tytułem sumy pieniężnej, w pkt V. zasądził od Koła Łowieckiego "[...]" w W. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M.M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w przedmiocie ostatecznego szacowania szkody. Wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2022 r. wysłał do w/w Koła podanie o dokonanie szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta leśne. Podał, że w dniu 6 września 2022 r. przyjechał przedstawiciel Koła, ale nie podjął czynności związanych z szacowaniem szkód. Przedstawił propozycję zapłaty 600 zł.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 7 września 2022 r. zwrócił się o interwencję do Nadleśnictwa [...], które z kolei poinformowało o przekazaniu pisma do Koła Łowieckiego "[...]" zgodnie z właściwością. Skarżący nadmienił, że w dniach 4 czerwca 2022 r. i 6 lipca 2022 r. odbyły się szacowania wstępne, z których sporządzono protokoły. Wskazano, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona.

W odpowiedzi na skargę, Koło Łowieckie "[...]" wniosło o oddalenie skargi jako całkowicie niezasadnej. Koło potwierdziło, że pierwszy wniosek M.M. o szacowanie szkody wpłynął w dniu 30 maja 2022 r., następny w dniu 1 lipca 2022 r. W związku z wnioskami przeprowadzone zostały oględziny, z których sporządzono protokoły. Kolejny wniosek skarżącego, datowany na dzień 16 sierpnia 2022 r., o ponowne szacowanie szkody wpłynął w dniu 28 sierpnia 2022 r., zaś w dniu 6 września 2022 r. przedstawiciel Koła przeprowadził oględziny.

Wskazano, że uprawa była w bardzo złym stanie, bardzo zachwaszczona. Nie stwierdzono wówczas charakterystycznych śladów zgryzania, odchodów, czy śladów zwierząt, które pozwoliłyby w sposób jednoznaczny określić, co było przyczyną zniszczeń uprawy. Sporządzono szczegółową dokumentację fotograficzną.

Organ stwierdził ponadto, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne, gdyż nie wskazał w nim terminu sprzętu, a taka informacja, zdaniem Koła, winna się we wniosku znaleźć.

Koło podniosło również, że podjęto ze skarżącym rozmowy dotyczące współpracy w zakresie zabezpieczenia gruntów przed szkodami. Skarżący nie wyraził zgody na proponowane rozwiązania. Brak zgody na ogrodzenie uprawy, w ocenie Koła, bezpośrednio przyczynił się do zwiększenia strat. Organ, powołując się na art. 48 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1173), wskazał, że brak współpracy może stanowić podstawę odmowy przyznania odszkodowania za szkody łowieckie. Pomimo tego Koło zaproponowało skarżącemu podpisanie ugody, proponując skarżącemu oprócz gratyfikacji finansowej również partycypację w kosztach budowy ogrodzenia. Skarżący nie podpisał ugody.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 269/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak opisano na wstępie.

Sąd wskazał, że mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1173), zatytułowanego: "Szkody łowieckie" wskazują na mieszany tryb postępowania. W początkowej fazie cytowana ustawa przewiduje sformalizowany tryb administracyjnoprawny, który kończy się wydaniem przez Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe decyzji administracyjnej o ustaleniu wysokości odszkodowania (art. 46e ust. 1 ustawy). Wydanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym do wytoczenia powództwa do sądu powszechnego przez podmiot niezadowolony z odszkodowania. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20).

Sąd I instancji wskazał, że decyzja administracyjna otwiera stronom tego postępowania drogę sądową przed sądem powszechnym. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania jest zatem warunkiem koniecznym do uruchomienia procesu cywilnego. Z tego powodu konieczna jest efektywna kontrola administracyjnego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie podlegającej załatwieniu decyzją, z zastosowaniem rygoryzmu ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Dalej Sąd podał, że czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji administracyjnej są oględziny i szacowanie szkody, które powinny zostać udokumentowane w formie protokołów. Sporządzenie przedmiotowych protokołów jest warunkiem wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, gdyż ich sporządzenie otwiera drogę do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia i wydania decyzji administracyjnej. Wynika to jednoznacznie z treści art. 46d ust. 1 ustawy Prawo łowieckie.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że sporządzenie wymienionych protokołów stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 250 ze zm.– dalej "p.p.s.a.") i bezczynność koła łowieckiego w tym zakresie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Przywołując brzmienie art. 46 ust. 3, 4 i 5, art. 46a ust. 1 i 3 oraz art. 46 ust. 7, w/w ustawy Sąd stwierdził, że administracyjna część postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu szkód łowieckich ma sformalizowany charakter i składa się na nie sekwencja czynności następujących po złożeniu wniosku przez podmiot uprawniony. Przy czym dla dokonania tych czynności przewidziano ściśle określone terminy, co jednej strony ma zapewnić szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wystąpienia szkody łowieckiej i wysokości należnego odszkodowania, z drugiej zaś strony powinno przebiegać w taki sposób, aby nie zakłócić czynności związanych z koniecznością zebrania upraw.

Sąd podał, że w badanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. wystąpił o dokonanie szacowania szkody wyrządzonej w jego uprawach przez zwierzęta leśne. Na oryginale wniosku brak jest odnotowanej daty wpływu, jednak skoro organ nie kwestionuje tego, że wniosek został złożony w tej dacie, to należy przyjąć, że datą wpływu wniosku do organu był dzień 30 maja 2022 r. Wniosek zawierał wszystkie wymienione w art. 46 ust. 4 elementy. Skarżący nie został wezwany do jego uzupełnienia. Na skutek żądania skarżącego, w dniu 4 czerwca 2022 r. dokonano oględzin i sporządzono z tej czynności protokół, w którym określono rodzaj uprawy i skalę zniszczeń, a także wskazano gatunek zwierzyny, która wyrządziła szkodę. W końcowej części protokołu, w miejscu przeznaczonym na wniesienie zastrzeżeń do protokołu, wpisano, iż przedstawiciele Koła zaproponowali skarżącemu podjęcie działań polegających na ogrodzeniu uprawy, ze wskazaniem, że szczegóły zostaną ustalone w terminie późniejszym. Odnotowano także, że skarżący wyraził zgodę na wykonanie ogrodzenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżący składał wnioski o przeprowadzenie szacowania szkód jeszcze co najmniej dwukrotnie – w lipcu oraz sierpniu 2022 r. Przy czym w dniu 6 lipca przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół. Jednak do ostatecznego szacowania szkody i ustalenia na tej podstawie należnego odszkodowania nie doszło.

Sąd uznał, że pismo z dnia 7 września 2022 r., które skarżący wniósł do Nadleśnictwa [...], należy uznać za ponaglenie.

Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób oczywisty uchylił się od obowiązków wynikających z ustawy Prawo łowieckie. O ile bowiem sporządzono protokoły w dniach 4 czerwca i 6 lipca 2022 r., to zaniechano przystąpienia do ostatecznego szacowania szkody. Organ próbował się uchylić od tego obowiązku proponując skarżącemu partycypację w wykonaniu ogrodzenia upraw uznając, że brak zgody na proponowane rozwiązania uwalnia go od obowiązku dokonania ostatecznego szacowania.

Sąd stwierdził, że argumentacja organu jest w tym zakresie wadliwa przede wszystkim dlatego, iż propozycja budowy ogrodzenia nastąpiła już po wystąpieniu szkód. Dodatkowo Sąd wskazał, że – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt K 45/16, art. 48 pkt 3 ustawy Prawo łowieckie, w zakresie, w jakim przewiduje – jako skutek odmowy zgody na budowę urządzeń lub wykonywanie zabiegów zapobiegających szkodom – zwolnienie dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego od odpowiedzialności za szkody łowieckie niepozostające w związku przyczynowym z taką odmową zgody, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie propozycja podjęcia działań ochronnych w stosunku do nieruchomości skarżącego, złożona po zgłoszeniu szkód łowieckich i ewentualna odmowa skarżącego podjęcia proponowanej współpracy, nie pozostawała w związku przyczynowym z powstaniem szkody. O takim związku można byłoby ewentualnie mówić, gdyby Koło potrafiło wykazać, że powstanie szkody było bezpośrednią konsekwencją zaniechania proponowanej współpracy.

Wobec tego Sąd uznał, że obowiązkiem Koła było rozpoznanie wniosku skarżącego oraz kolejnych, w których wskazywał na wystąpienie szkód łowieckich w jego uprawach i domagał się przeprowadzenia ostatecznego szacowania szkody. Przystąpienie do rozmów i negocjacji w zakresie zabezpieczenia upraw skarżącego na przyszłość nie zwalniało Kola z obowiązku sporządzenia protokołu ostatecznego szacowania szkody, czego nie uczyniono. Nie zwalniało z tego obowiązku także przystąpienie do negocjacji w zakresie zabezpieczenia upraw na przyszłość.

W ocenie Sądu nie ma racji Koło wywodząc, że przeszkodą w przystąpieniu do ostatecznego szacowania był brak wskazania we wniosku terminu sprzętu, która to informacja, zdaniem Koła winna być tam umieszczona. Sąd zauważył, że stosownie do art. 46 ust. 4 ustawy Prawo łowieckie wniosek o szacowanie szkód zawiera w szczególności: 1) imię i nazwisko albo nazwę, adres miejsca zamieszkania albo adres i siedzibę oraz numer telefonu właściciela albo posiadacza gruntów rolnych; 2) wskazanie miejsca wystąpienia szkody; 3) wskazanie rodzaju uszkodzonej uprawy lub płodu rolnego. Zatem w przepisie tym nie ma wskazania terminu sprzętu. Nie można więc stawiać złożonemu przez skarżącego wnioskowi zarzutu, iż nie wskazał terminu sprzętu.

Dalej Sąd I instancji wywodził, że zgodnie art. 46c ust. 3 w/w ustawy, o terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem. W badanej sprawie organ o wskazanie terminu sprzętu zwrócił się dopiero w dniu 5 października 2022 r. w nawiązaniu do kolejnego wniosku skarżącego o dokonanie szacowania ostatecznego i uzyskał informację, iż zbiory nie zostały zebrane z uwagi na to, że "wszystko zjadła zwierzyna". Jednocześnie organ nie był w stanie wykazać, że skarżący zebrał plony nie powiadamiając o tym i nie dopełniając wskazanego wyżej obowiązku. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że działanie Koła było obliczone na to, aby do szacowania ostatecznego nie przystąpić, pomimo prawidłowo złożonego wniosku i kolejnych oraz sporządzenia protokołu oględzin. Zdaniem Sądu świadczy o tym również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie, a bezczynność ta miała charakter rażący (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), bowiem pomimo wielokrotnych monitów skarżącego zaniechano sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego i tym samym zamknięto drogę do wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania bądź odmawiającej jego przyznania. Taki sposób procedowania uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z możliwości zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy Prawo łowieckie.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę działanie organu prowadzące do sytuacji, w której osoba, która w związku ze szkodami łowieckimi domaga się odszkodowania, zostaje pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym. Sąd podkreślił, że nie jest rzeczą organu rozstrzyganie o tym, czy odszkodowanie przysługuje, a jeżeli tak to w jakiej kwocie. Jego rolą jest natomiast wiarygodne ustalenie stanu faktycznego i przekazanie dokumentacji organowi właściwemu do wydania decyzji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Z powyższych względów Sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, stopień zaangażowania skarżącego w dochodzenie swoich praw, konieczność wielokrotnego występowania do organu o wykonanie ciążących na nim obowiązków i w końcu wystąpienie ze skargą na bezczynność, przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1000 zł. Jest to, w ocenie Sądu, kwota, która w adekwatnym stopniu zadośćuczyni skarżącemu bezczynność organu.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Koło Łowieckie "[...]" w W., reprezentowane przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie od M.M. na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 46 ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skoro przepis ten nie określa zawarcia we wniosku terminu sprzętu to skarżący nie był zobowiązany do jego wskazania, pomimo późniejszego uznania przez WSA w Szczecinie, że przepis ten określa jedynie minimalne wymagania stawiane wnioskowi o szacowaniu szkód;

- art. 46c ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, przez nietrafne uznanie, że skarżący winien dokonać ostatecznego szacowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a przez co umożliwić właścicielowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, dochodzenie należnego mu odszkodowania, czyli umożliwić spowodowanie wydania przez organ decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, która umożliwi niezadowolonemu z decyzji właścicielowi gruntów rolnych wniesienie powództwa do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody – mimo braku stosownego wniosku ze strony zainteresowanego oraz mimo braku wskazania przez niego terminu planowanego sprzętu;

2. przepisów prawa procesowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 -3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 46c ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, polegającego na przyjęciu, że Koło Łowieckie "[...]" w W. dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i poprzez zobowiązanie Koła do rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia 30 maja 2021 r. w terminie 14 dni, podczas gdy Koło Łowieckie nie dopuściło się bezczynności i gdy mogło podjąć się ostatecznego szacowania szkód dopiero na wyraźny wniosek rolnika, którego nie było, wraz ze wskazaniem terminu planowanego sprzętu, czego również zaniechano;

- art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy przed złożeniem skargi na bezczynność, skarżący nie wyczerpał wszystkich niezbędnych środków przysługującej mu tej w sprawie i nie złożył skutecznie ponaglenia, co implikowało do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, podczas gdy była ona niedopuszczalna;

- art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Koła Łowieckiego na rzecz M.M. kwoty 1000 zł tytułem sumy pieniężnej, podczas gdy Koło Łowieckie "[...]" w W. nie dopuściło się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołując art. 46 ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, skarżące kasacyjnie Koło podniosło, że we wniosku o oszacowanie szkód wnioskodawca nie może poprzestać jedynie na wyliczeniach ustawowych wskazanych w w/w przepisie. Podkreślono, że to w interesie wnioskodawcy leży wykazanie całego stanu faktycznego, a także przestrzeganie wszystkich obowiązujących przepisów prawa.

Powołując się na art. 46c ust. 3 ustawy Prawo łowieckie wskazano, że ustawodawca nie bez powodu w treści tego przepisu nałożył na rolnika obowiązek powiadomienia o planowanej dacie zbioru, wobec czego pomijanie powyższego wymogu lub przerzucanie go na Koło nie jest zasadne. Zdaniem Koła nieprawidłowe jest stanowisko, iż to Koło Łowieckie powinno wyjść w swoich działaniach poza osnowę wniosku rolnika i jeszcze w maju lub w dowolnym, jednostronnie wybranym terminie, dokonać ostatecznego szacowania szkód i sporządzić z niego protokół. Podkreślono, że skarżący nie złożył wniosku o ostateczne szacowanie, ani nie poinformował Koła o zamiarze dokonania sprzętu, czym uniemożliwił przeprowadzenie czynności szacowana ostatecznego. Wobec tego wskazano, że w przypadku braku stosownego wniosku, a także w przypadku braku zawiadomienia Koła o terminie, Koło nie może odpowiadać za bezczynność w postępowaniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien zbadać całokształt sprawy, w tym w szczególności treść pism składanych przez M.M. WSA natomiast całkowicie zbagatelizował tę okoliczność, arbitralnie przyjmując, iż już pierwszy wniosek zawierał żądanie ostatecznego oszacowania szkód. Koło Łowieckie podjęło natomiast wszystkie czynności do jakich było zobowiązane oraz w takim zakresie, w jakim życzył to sobie wnioskodawca.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd niezasadnie przyjął, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał "środki zaskarżenia" i wniósł ponaglenie, za które Sąd przyjął pismo z dnia 7 września 2022 r. skierowane do Nadleśniczego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, M.M. nie złożył natomiast skutecznie ponaglenia do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazano, że organem nadzorczym nad Kołem Łowieckim jest bowiem właściwy terenowo zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący podniósł, że w dniu 16 sierpnia 2022 r. listem wniósł podanie o dokonanie szacowana szkody. Wniósł o zobligowanie Koła Łowieckiego, aby dołączyło kopertę. Wskazał, że minął tydzień i nikt z Koła się do niego nie odezwał odnośnie szacowania. Podał, że dopiero po interwencji telefonicznej przedstawiciela izby rolniczej, odezwał się do niego przedstawiciel Koła i w dniu 5 września 2022 r. umówił spotkanie na dzień następny. Skarżący podkreślił, że nie jest prawdą, iż przedstawiciel pytał o wskazanie terminu sprzętu.

Skarżący podał, że w dniu 6 września 2022 r. przybyły Przedstawiciel Koła Łowieckiego, który nie uczestniczył we wcześniejszych oględzinach, powiedział otwarcie, że nie będzie szacował, ponieważ zarząd ustalił kwotę 600 zł za szkodę. Jako dowód załączono oświadczenie przedstawiciela izby rolniczej M.M.1.

Dalej podano, że w dniu 7 września 2022r. skarżący wysłał pismo do nadleśnictwa o dokonanie szacowania oraz poinformował o zaistniałej sytuacji. Zaznaczono, że osoba która jest autorem pisma z nadleśnictwa, jest również członkiem Koła Łowieckiego "[...]" i brała udział w oględzinach uszkodzonej uprawy, ale została odsunięta od ostatniego szacowania.

Postawę Koła Łowieckiego skarżący uważa za "kłamliwą i nie poczuwającą się do odpowiedzialności."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy zatem ocenić zasadność wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w tym najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 53 § 2 b p.p.s.a. Formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie podnosił, że przed złożeniem skargi na bezczynność, skarżący nie wyczerpał wszystkich niezbędnych środków przysługujących mu w tej sprawie i nie złożył skutecznie ponaglenia, co implikowało do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zaprezentował stanowisko, że M.M. nie złożył skutecznie ponaglenia do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż organem nadzorczym nad Kołem Łowieckim jest właściwy terenowo zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego.

Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów należy przypomnieć, że tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 137 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

W myśl art.17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Zgodnie z art.33 ust.1 i 2 ustawy Prawo łowieckie:

1. Koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa.

2. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

Natomiast z ust.4 i 5 tego przepisu wynika, że Zarządy okręgowe koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków - osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich oraz uchylają, w ramach nadzoru, sprzeczne z prawem bądź statutem Polskiego Związku Łowieckiego uchwały kół łowieckich.

Niewątpliwie zatem Zarząd Okręgowy PZŁ jest organem nadzorującym koła łowieckiego. Co więcej z art. 33 ust.2b wynika, że w przypadku uchybienia przez koło łowieckie terminowi, o którym mowa w art. 46c ust. 8 lub art. 46e ust. 3, Polski Związek Łowiecki ponosi solidarną odpowiedzialność za zobowiązania tego koła z tytułu odszkodowań, o których mowa w art. 46 ust. 1.

Słusznie zatem w skardze kasacyjnej wskazano, że ponaglenie należało skierować do właściwego terenowo zarządu okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący M.M. wniósł ponaglenie w sprawie dokonania szacowania szkód i sporządzenia ostatecznego protokołu do Nadleśnictwa [...] w dniu 7 września 2022 r. W odpowiedzi Nadleśniczy pismem z dnia 9 września poinformował M.M., że jego pismo dotyczące "niepodjęcia procedury szacowania ostatecznego szkód wyrządzonych przez zwierzynę w uprawie warzyw" zostało przekazane do Koła Łowieckiego [...] w W., które, jako dzierżawca obwodu łowieckiego nr [...] jest organem właściwym do przeprowadzenia procedury szacowania, w tym sporządzenia stosownego protokołu.

Zgodnie z art. 37 § 4 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

W świetle powyższego przepisu i w okolicznościach sprawy Koło łowieckie " [...]" miało obowiązek przekazania ponaglenia do zarządu okręgowego PZŁ nadzorującego to Koło. Niewywiązanie się przez Koło z tego obowiązku nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżącego rolnika.

Wobec powyższego zarzuty procesowe związane z niewyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia należy uznać za nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te dotyczą naruszenia art.46 ust.4 i 46 c ust.3 prawa łowieckiego. Przepis art. 46 ust. 4 określa wymagania, które powinien spełniać wniosek. Zgodnie z tym przepisem: "Wniosek, o którym mowa w ust. 3, zawiera w szczególności: 1) imię i nazwisko albo nazwę, adres miejsca zamieszkania albo adres i siedzibę oraz numer telefonu właściciela albo posiadacza gruntów rolnych; 2) wskazanie miejsca wystąpienia szkody; 3) wskazanie rodzaju uszkodzonej uprawy lub płodu rolnego." Z przepisu tego istotnie, jak wskazał też Sąd Wojewódzki, nie wynika obowiązek wskazania przez rolnika terminu sprzętu. Obowiązek taki wynika natomiast z art. 46 c ust.3, który stanowi, że: "O terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem." Rację mają zatem autorzy skargi kasacyjnej, że rolnik ma obowiązek powiadomić zarządcę obwodu łowieckiego ( koła łowieckiego) o terminie sprzętu najpóźniej 7 dni przed zamierzonym sprzętem, co związane jest z tym, że szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dniu sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 ( art. 46 c ust.2). Z tego przepisu wynika, że jedynie w sytuacji określonej w art. 46 ust.7 wynika obowiązek wskazania terminu sprzętu we wniosku, skoro szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie i wówczas dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego. Sytuacja ta nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rzecz jednak w tym, że przepisy wyżej przytoczone należało odnieść do okoliczności występujących w niniejszej sprawie. Z zebranej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że zostały sporządzone protokoły oględzin (w dniu 4 czerwca 2022 r. i 6 lipca 2022 r.), natomiast nie sporządzono protokołu szacowania ostatecznego szkody. W dniu 16 sierpnia 2022 r. M.M. kolejny raz zwrócił się o dokonanie szacowania szkody, wskazując powierzchnię działki i rodzaj upraw. W dniu 6 września 2022 r. przyjechał na działkę skarżącego przedstawiciel Koła, wykonał zdjęcia, zaproponował kwotę 600 zł., lecz po tych oględzinach protokołu ostatecznego również nie sporządzono. W piśmie z dnia 9 października 2022 r. skarżący rolnik w odpowiedzi na wezwanie Koła Łowieckiego o podanie terminu sprzętu odpowiedział, że cyt.: "Państwa przedstawiciel koła łowieckiego jak i przedstawiciel izby rolniczej widzieli, że warzywa zostały zjedzone przez zwierzynę. Jakiego Pan oczekuje terminu sprzętu skoro zwierzyna wszystko zjadła". W tych okolicznościach sprawy, gdy uprawy nie zostały zebrane, a Koło łowieckie nie wykazało, że skarżący zebrał plony bez powiadomienia Koła, trudno uznać zasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ próbował co prawda ustalić odszkodowanie ze skarżącym na podstawie stosownych umów, jednakże czynności tej nie można uznać za wykonanie obowiązku wynikającego z w/w przepisów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że od dnia złożenia przez M.M. wniosku z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie oszacowania szkody wyrządzonej w jego uprawach warzywnych przez zwierzęta leśne, jego wniosek nie został rozpatrzony.

Należy wskazać, że z regulacji zawartych w ustawie Prawo Łowieckie, dotyczących wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania, wynika, że szacowanie szkód, dokonywane na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 6 ustawy). Istotne jest także, że każda z tych czynności wymaga sporządzenia protokołu przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego niezwłocznie po jej zakończeniu (art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 ustawy). Formę protokołu określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 776). Jednocześnie art. 46c ust. 5 ustawy Prawo Łowieckie określa, że protokół powinien zawierać w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego, o których mowa w ust. 1; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym. Ponadto zgodnie z ust. 6 ww. przepisu członkowie zespołu, o którym mowa w art. 46 ust. 2, mają prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu wraz z uzasadnieniem. W protokole umieszcza się także informację o braku zastrzeżeń albo o wniesionych zastrzeżeniach. Z kolei jak stanowi art. 46c ust. 7 Prawa łowieckiego protokół sporządza się w trzech jednobrzmiących egzemplarzach po jednym dla każdego członka zespołu, o którym mowa w art. 46 ust. 2.

Zatem, według przepisów ustawy Prawo Łowieckie, oględziny są wstępnym szacowaniem szkód łowieckich, w trakcie których bada się stopień zniszczenia upraw, a także weryfikowane są informacje o gatunku zwierzyny, która zdewastowała teren. Protokół z tych czynności nie zawiera informacji o wartości przysługującego odszkodowania. Dopiero ustalenia zawarte w protokole z ostatecznego szacowania szkód łowieckich, w trakcie którego określane są wielkości strat ilościowych i jakościowych powstałe w wyniku uszkodzenia lub zniszczenia uprawy lub płodów rolnych, są podstawą do wyliczenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 46c ust. 8 ustawy, bądź wydania decyzji w oparciu o art. 46e ust. 1 ustawy. Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zostały sporządzone protokoły oględzin (w dniu 4 czerwca 2022 r. i 6 lipca 2022 r.), natomiast nie sporządzono protokołu szacowania ostatecznego szkody. Organ próbował co prawda ustalić odszkodowanie ze skarżącym na podstawie stosownych umów, jednakże czynności tej nie można uznać za wykonanie obowiązku wynikającego z w/w przepisów. Przede wszystkim należy zaznaczyć – na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji – że propozycja Koła Łowieckiego ogrodzenia działki skarżącego nastąpiła już po powstaniu przedmiotowej szkody. Postawienie ogrodzenia mogłoby więc stanowić ewentualne zabezpieczenie przed wyrządzeniem na tejże działce szkody w przyszłości, jednak na pewno nie miałoby wpływu na już dokonaną szkodę. Zatem odmowa skarżącego ogrodzenia działki, na której szkoda już powstała, nie stanowiła przyczyny do powstania tejże szkody. Na pewno zaś taka odmowa zgody na ogrodzenie działki w przyszłości nie uprawniała organu od odstąpienia szacowania szkód już powstałych na tej nieruchomości. Powstanie tej konkretnej szkody nie było bowiem konsekwencją odmowy zaproponowanego ogrodzenia działki.

W związku z powyższym oraz mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, co obligowało Sąd I instancji do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych skutecznych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.