II SA/Gl 488/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-31	
Data wpływu	2010-05-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1435/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 17, art. 20  w zw. z art.28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
﻿Sygn. akt II SA/Gl 488/10 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009 r. nr XLVIII/551/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 marca 2010 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVIII/551/2009 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń" jako niezgodnej z art. 19 w związku z art. 17 ust. 4 i ust. 13 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 do 5 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Organ nadzoru stwierdził, iż postępowanie planistyczne zostało szczegółowo uregulowane w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie trybu sporządzenia planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego. Jednocześnie z art. 27 ustawy wynika, że zmiana miejscowego planu następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Ten ostatni przepis przesądza, że przy uchwalaniu jak i przy zmianie miejscowego planu, zagwarantowane zostało zainteresowanym osobom prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m.in. poprzez wnoszenie wniosków i uwag do projektu planu – art. 17 pkt 1 i pkt 11 ustawy

Organ nadzoru podniósł, iż procedury sporządzania zmiany Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń" oraz miejscowego planu dla tego terenu były prowadzone równolegle. Wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zostało zakończone w dniu 7 listopada 2008 r., a drugie wyłożenie Studium uwarunkowań Miasta Tarnowskie Góry dla tego terenu nastąpiło w dniu 31 lipca 2009 r., czyli o prawie rok później. Przepisy prawne nie regulują wprawdzie, na jakim etapie postępowania planistycznego powinien być projekt planu miejscowego w chwili zatwierdzania Studium w przypadku prowadzenia równoległej procedury obu aktów planistycznych, jednak z brzmienia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż Studium powinno być uchwalone wcześniej niż plan miejscowy, aby rada gminy mogła przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzić zgodność projektu planu z zatwierdzonym Studium.

Studium zostało uchwalone na sesji Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w dniu 30 września 2009 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania w dniu 28 października 2009 r. Ze względu na zmiany dokonane w projekcie planu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia Studium do publicznego wglądu, zgodnie z art. 19 ustawy należało ponowić czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (np. ponowienie uzgodnień, wyłożenie do publicznego wglądu i in.) Wobec wprowadzenia zmian projektu miejscowego planu bez zachowania tej procedury, stanowi to uchybienie, które, w ocenie organu nadzoru, jest podstawą do stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru wskazał także, że procedura planistyczna sporządzania planu zakończona została przez wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu15 listopada 2008 r.. Z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących planów miejscowych będących w trakcie sporządzania, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry ponowił częściowo procedurę planistyczną o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, a mianowicie wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytomiu o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, nie podając ich jednak do publicznej wiadomości zgodnie z art. 39 wymienionej ustawy. Na podstawie art. 54 ustawy projekty Studium i planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały pozytywnie zaopiniowane przez wymienione powyżej organy. Tak uzupełniony plan miejscowy nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, po uprzednim obwieszczeniu i ogłoszeniu w prasie, a zatem społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z przygotowanymi dokumentami, nie zostało także pouczone o możliwości złożenia uwag i wniosków, o sposobie i miejscu ich składania, a także o organie właściwym do ich rozpatrzenia. Organ nadzoru dodał, że wprawdzie do dokumentów planistycznych załączono wymagane w art. 42 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzasadnienie zawierające informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz sposobie i zakresie uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa, a także podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 przywołanej ustawy, to jednak dokumenty te nie zostały podane do publicznej wiadomości wraz z informacją o możliwości zapoznania się z ich treścią. Dokonane wyłożenie projektu miejscowego planu w dniach od 10 października 2008 r. do 7 listopada 2008 r. i publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami oparta była wyłącznie o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zupełnym pominięciem nowo przygotowanych dokumentów w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. oraz wynikającej z niej podstawy publicznego wyłożenia.

W ocenie organu nadzoru wskazane naruszenia procedury przemawiają za koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu i istotne naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Organ nadzoru przedstawił także zarzuty dotyczące poszczególnych uregulowań zawartych w przedmiotowej uchwale. Wśród nich zarzut, iż dla wszystkich terenów w planie, na których dopuszcza się obiekty budowlane w postanowieniach pt. "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy" zastosowano niezrozumiały zapis –"dopuszcza się odstępstwa od parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych w planie na terenach (..) których wielkość uniemożliwia utrzymanie ustaleń związanych z powierzchnią biologicznie czynną, wskaźnikiem terenów zabudowanych" (dotyczy to m.in. §10 ust. 3 pkt 5, §11 ust. 3 pkt 6, § 20 ust. 4 pkt 5, § 21 ust. 4 pkt 5 czy § 31 ust. 3 pkt 5 uchwały). Umożliwiono tym samym, w ocenie organu nadzoru, możliwość ustalenia tego parametru nie w planie, lecz z pominięciem procedury planistycznej (a zatem z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podkreślił, że przepis § 108 ust. 1 pkt 1-7 wprowadził możliwość zmiany parametrów drogi poza ustaleniami planu, podczas gdy wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano na niedopuszczalność wprowadzania do planu norm otwartych pozwalających na indywidualne odstępstwa od ustaleń planu. Nadto w pkt 8 tego przepisu ustalono tylko minimalną szerokość drogi o symbolu od 1 KDW do 8 KDW, co skutkuje możliwością określenia jej maksymalnej szerokości w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda podniósł także w skardze, iż w całym tekście planu wielokrotnie odwoływano się do przepisów szczególnych (np. § 40 ust. 3 pkt 3, § 41 ust. 2 pkt 2 lit b i pkt 3, § 43 ust. 2, § 98 ust. 3 pkt 3 uchwały) bez określenia ich tytułów. Dodał, że skutkować to może automatyczną zmianą ustaleń planu, bez konieczności przeprowadzenia procedury przewidzianej dla zmian planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien być w taki sposób zredagowany by być dla adresata zrozumiały, a jego przepisy precyzyjne, czytelne i pełne. Zgodnie z § 156 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jeśli w tekście planu miejscowego zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu można posłużyć się odesłaniami do przepisów odrębnych, jednak w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła.

Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej uchwale, m.in. w § 17 ust. 4 pkt 2, § 22 ust. 3 pkt 4 wprowadzono zalecenia dotyczące wprowadzania pasa zieleni zimotrwałej czy w § 108 ust. 4 wskazano " zaleceniem obsługi działek leżących po ich obu stronach". W akcie prawa miejscowego wprowadzanie do tekstu zaleceń nie będących nakazami, ani zakazami jest niedopuszczalne. Odwołano się w tym zakresie się do utrwalonego orzecznictwa. Uwzględniając powyższe uznano skargę za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Tarnowskie Góry, Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, iż wskazane przez skarżącego Wojewodę Śląskiego zarzuty o charakterze proceduralnym nie mogą zostać uznane za istotne i w związku z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą powodować nieważności uchwały. Zarzuty te związane są z faktem wejścia w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w wyniku czego powtórzono częściowo procedurę planistyczną, przy czym nie doszło do ponownego wyłożenia planu wraz z przygotowaną prognozą oddziaływania na środowisko. W ocenie organu nadzoru już sam ten fakt stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu, skutkującym stwierdzeniem nieważności przyjętej uchwały. Tym niemniej organ ten nie uwzględnił zasadniczego argumentu, a mianowicie tego, iż przygotowana prognoza nie wprowadziła żadnych zmian, poza korektą nomenklatury. Zarówno plan jak i jego integralne części (w tym prognoza) były udostępnione społeczeństwu zgodnie z wymogami prawa. Częściowe powtórzenie procedury miało jedynie na celu formalne skorygowanie prognozy oddziaływania na środowisko poprzez uzyskanie opinii wskazanych organów, nie prowadziło jednak do żadnych zmian planu. W ocenie organu brak formalnego wyłożenia planu, różniącego się od poprzedniej wersji jedynie wskazaniem na istnienie niezbędnych uzgodnień, nie powinien mieć przymiotu "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu", skutkującego jego nieważnością. Odwołując się do art. 19 ustawy wskazał, że tylko gdy Rada uzna za konieczne wprowadzenie zmian, ponawia się określone czynności w zakresie niezbędnym do ich przeprowadzenia. Dodał, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa, że ewentualne skutki braku ponowienia czynności planistycznych należy oceniać zawsze na gruncie konkretnego przypadku. W przypadku przedmiotowej uchwały, logiczne było, że w związku z brakiem zmian merytorycznych nie było takiej potrzeby.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, także uznał je za nieuzasadnione. Wskazując na zapisy odnoszące się do odstępstw od parametrów i wskaźników ustalonych w planie, podniósł, że każdorazowo należy je rozpatrywać w konkretnym kontekście. Z uwagi na różne parametry istniejącej zabudowy, a także różne wielkości działek, otrzymanych w szczególności na skutek wcześniejszych, sprzed wejścia w życia uchwały, podziałów, wprowadzenie konkretnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, bez możliwości uznania i sankcjonowania już istniejących odstępstw, prowadziłoby do konfliktów społecznych i faktycznego ograniczenia praw do korzystania z nieruchomości. To z kolei stałoby w rażącej sprzeczności z intencją uchwałodawcy, wbrew zasadzie władztwa planistycznego czy zasadzie racjonalności działań i zaufania obywateli do organów administracji.

W stosunku do zarzutu dotyczącego zapisów § 108 ust. 1 do 8, mówiącego o szerokości minimalnej ulic wewnętrznych o symbolach 1KDW do 20 KDW z dopuszczeniem odstępstwa, zgodnie z rysunkiem planu, uznał go za bezpodstawny. Podnosząc, że rysunek planu jest jego integralną częścią, wyjaśnił, że odstępstwa te nie są dowolne, ale zależne są ściśle od rysunku planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy elementy graficzne są załącznikami do uchwały stanowiąc jego integralną część.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących stricte techniki prawodawczej Burmistrz przyznał, że w uchwale zastosowano kilkukrotnie formę "zaleceń", co jednak nie może przesądzić o jej nieważności, gdyż zapisy te nie mają istotnego wpływu na treść uchwały. Nie podziela także zarzutu w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania się w kilku zapisach do przepisów szczególnych, bez ich literalnego wymienienia. W jego ocenie powołania na przepisy szczególne są jednoznaczne przedmiotowo i nie pozostawiają żadnych wątpliwości.

Reasumując Gmina Tarnowskie Góry nie zgodziła się z twierdzeniami Skarżącego utrzymującego, iż zaistniały przesłanki do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała nadto, że Wojewoda jako organ nadzoru, w oparciu o właściwe przepisy poddał akt kontroli, nie znajdując w nim uchybień, które podniósł obecnie w przedmiotowej skardze. Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła jak na wstępie, w petitum pisma.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. pełnomocnik Gminy Tarnowskie Góry ponownie wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu przeanalizował ponownie zarzuty skargi Wojewody Śląskiego określając je jako zasadnicze i mniej istotne. Wśród zasadniczych wymienił po pierwsze zarzut, iż zmiany dokonane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia Studium zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, wymagały zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ust. 4 i ust. 13 ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, czyli np. ponowienie uzgodnień czy wyłożenie do publicznego wglądu. Po drugie Wojewoda podniósł, iż plan nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu po częściowym ponowieniu procedury planistycznej o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, w związku z czym społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie uzgodnionym przez nowe organy.

Zarzuty drugiej grupy mają charakter szczegółowy i odnoszą się do konkretnie wskazanych zapisów uchwały. W ocenie pełnomocnika Gminy żadnemu z przedstawionych przez Wojewodę zarzutów nie można przypisać cechy "istotności", a niektóre z przedstawionych zarzutów nie mogą w ogóle być kwalifikowane jako naruszenie trybu sporządzenia planu.

Prezentując swoje stanowisko w stosunku do pierwszego zarzutu stwierdził, że nie wszystkie zmiany dokonane w projekcie wymagają ponowienia czynności planistycznych, a na pewno nie były takimi czynności przedsięwzięte w kontrolowanej procedurze. Uwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu Studium nie pociągało za sobą konieczności wprowadzenia do projektu planu zmian o charakterze ogólnym, a co za tym idzie nie było podstaw do ponowienia czynności planistycznych.

Także wejście z dniem 15 listopada 2008 r. w życie nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska (..) nie daje podstaw do twierdzeń podnoszonych przez Wojewodę. Procedura planistyczna uzupełniona bowiem została o wymagane dokumenty, nie było natomiast podstaw do ponownego wykładnia tak uzupełnionego planu. Także i w tym przypadku nie można ewentualnego naruszenia określić mianem "istotnego".

Odnosząc się do naruszeń drugiej grupy, za nietrafny został uznany zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy poprzez stworzenie możliwości ustalenia parametrów i wskaźników z pominięciem procedury planistycznej. W ocenie pełnomocnika gminy sytuacja taka jest bowiem tylko możliwa w stosunku do stanów istniejących w dacie sporządzenia studium oraz planu.

Niezrozumiały jest zarzut wprowadzenia do tekstu planu norm otwartych w odniesieniu do dróg. O ile nawet wskazane zapisy dopuszczają odstępstwa od ustaleń zawartych w tekście planu, to tylko zgodnie z rysunkami planu, które przecież stanowią jeden ze składników planu. Z kolei odesłania w tekście uchwały do przepisów szczególnych nie wymagają, by w sposób wyczerpujący wskazywać konkretny tytuł aktu prawnego. Odesłania te bowiem w sposób wystarczająco precyzyjnie określają ich zakres przedmiotowy i przez to w sposób niewątpliwy można je wyróżnić spośród innych.

Reasumując pełnomocnik Gminy stwierdził, iż przeprowadzona analiza zarzutów podnoszonych w skardze Wojewody wykazała, że w trakcie procedury planistycznej nie doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda Śląski uzupełnił zarzuty skargi. Podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów sporządzonych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Tymczasem w przypadku analizowanego planu, chociaż nie zaistniała przesłanka do sporządzenia planu w skali 1:5000, to w takiej właśnie skali są rysunki do planu będące jego załącznikami. Uchybienie to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu. Ponadto Wojewoda zarzucił, iż Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwalając niniejszy plan dokonała tego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, a w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza dołączonej do planu dokumentacji wykazała, że plan zawiera załącznik nr 5 zawierający rozstrzygniecie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże nie można uznać, by rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu było zgodne z prawem. W ocenie Wojewody z obowiązujących przepisów wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag musi mieć charakter merytoryczny, czyli rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Z treści dołączonego do akt sprawy protokołu obrad Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009 r. wynika, iż uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie nad projektem uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XLVIII/551/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji. Nie były zatem rozpatrywane żadne uwagi do planu, ani pojedynczo, ani jako całość. Tym samym zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu jest w pełni zasadny.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymując tezy skargi, ograniczył jednocześnie jej zakres, wycofując się z zarzutu niewłaściwej skali rysunku planu. Zaakcentował, iż nie można uznać naruszenia zasad dotyczących udziału społeczeństwa w kwestiach dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko za nieistotne naruszenie procedury planistycznej. Podtrzymał także zgłoszone zarzuty merytoryczne, podkreślając, iż niedopuszczalne jest odesłanie w tekście planu jedynie do rysunku z pominięciem sformułowania stosownego fragmentu tekstu planu.

Pełnomocnik Rady wnosząc o oddalenie skargi, dodał, że Rada przyznała fakt dopuszczenia się kilku naruszeń w trakcie procedury planistycznej, jednak naruszenia te miały charakter nieistotny i nie powinny w konsekwencji stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Co do zawartego w piśmie procesowym Wojewody zarzutu nieuwzględnienia wniesionych do planu uwag, zaakcentował, że brak dyskusji nad uwagami nie może być uznany dowodem na to, iż Burmistrz, a następnie Rada uwag tych nie rozważyły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności odnieść się należało do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania.

Przechodząc do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zaskarżona uchwała z formalnego punktu widzenia podjęta została w oparciu o uchwałę Nr XLVII/518/2009 z dnia 30 września 2009 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowskie Góry oraz uchwały Nr XXXVII/344/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń". Już samo porównanie dat wymienionych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium. W uchwale tej określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej. Istotne z punktu widzenie kolejności działań przy uchwaleniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy.).

Trudno zatem uznać za prawidłową kolejność, w której najpierw przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Uwzględniając fakt, iż procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, to tym samym naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań winny zostać w takim przypadku przerwane i rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skoro bowiem studium stanowi podstawę i punkt wyjścia do dalszych prac planistycznych, to trudno zgodzić się z praktyką, która zamiast dostosowywać przepisy planu do studium, w rzeczywistości dopasowuje studium do planu. Zgodnie przecież z art. 15 wymienionej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi (..)

Zasada legalizmu wymusza na prawodawcy (w tym przypadku na organach gminy) obowiązek przestrzegania przepisów prawa także w trakcie jego stanowienia. Niewątpliwe jest, że prace nad miejscowym planem mają sens dopiero wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Przepis art. 17 ust. 4 omawianej ustawy wyraźnie stwierdza, że burmistrz, po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym rozstrzygające dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie tego, czy projekt planu uwzględnia przesłanki studium uwarunkowań. W przedmiotowej sprawie, co należy podkreślić, wyłożenie przygotowanego przez Burmistrza Miasta planu do publicznego wglądu miało miejsce od dnia 10 października 2008 r. do dnia 7 listopada 2008 r. Z kolei wyłożenie do publicznego wglądu jednocześnie przygotowywanego studium miało miejsce dopiero w lipcu 2009 r., czyli prawie rok później. Tak więc wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przygotowany przez Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry sporządzony został zgodnie z zapisami obowiązującego w tej dacie Studium (pomimo wezwania Sądu, Gmina nie przedłożyła tego dokumentu). Następnie zaś w trakcie procedury planistycznej dotyczącej planu miejscowego, Studium uwarunkowań zostało zmienione w odrębnie prowadzonym postępowaniu planistycznym, czyli przygotowany projekt planu zgodny był z innym Studium, a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą, zgodny był z uchwalonym w dniu 30 września 2009 r. Studium. Skoro w celu doprowadzenia do zgodności z tym Studium, w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu nastąpiły zmiany, zatem konieczne było ponowne przeprowadzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, czego nie uczyniono. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Tym samym więc naruszony został w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejny zarzut skargi wiąże się z wejściem z życie z dniem 15 listopada 2008r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wprowadziła ona do procedury planistycznej planów miejscowych stosowne nowe wymagania, przewidziane w przepisach art. 46 i następnych nowej ustawy. Przesądziły one o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wprawdzie w niniejszej procedurze uwzględniono powyższy obowiązek, o czym świadczą załączone do akt planistycznych opinie, to jednak przygotowane nowe dokumenty nie zostały ogłoszone w miejskim biuletynie informacji publicznej, nie zostały udostępnione społeczeństwu. Pomimo, iż częściowo ponowiono procedurę planistyczną o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, nie było mimo to obwieszczenia i ogłoszenia w prasie z powołaniem się na art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1 pkt 2- 5 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zatem społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie uzgodnionym przez nowe organy – Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Dodać przy tym trzeba, że analiza akt planistycznych wykazała, że przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych Tarnowskich Gór przygotowana została kwietniu 2009 r. (przynajmniej taką datą opatrzony został dołączony do akt planistycznych ten dokument) i powstała w związku z art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a zatem miało to miejsce już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Trzeba przy tym dodać, iż w dostępnych aktach, pomimo informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, brak innego opracowania na ten temat. Zatem w tych okolicznościach zasadniczym problemem staje się fakt, wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z wymaganymi dokumentami w trakcie procedury planistycznej, celem zapoznania z nimi ogółu społeczeństwa. Mocą art. 17 pkt 10 ustawy wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu następuje wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Nie do odparcia pozostaje także zarzut niezgodnego z procedurą rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan posiada wprawdzie załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w tym zakresie. Nie można jednak uznać, by rozstrzygnięcie to o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu było zgodne z prawem. Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...).Zatem uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika jednak, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Zatem rada nie rozważa wyłącznie "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z treścią każdej z uwag, posiadając pełną swobodę, co do zakresu jej oceny. (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 189 i n.). Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu (w tym przypadku sprawa dotyczyła studium- wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn.. akt II OSK 337/10) musi mieć charakter merytoryczny a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag, niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym planu czy też odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu – rada musi opowiedzieć się czy uwagi uwzględnia czy też nie.

W omawianej sprawie w ocenie Sądu wymóg ten nie został spełniony. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu stanowi załącznik nr 5 do uchwały, zatytułowany "rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń". Jednak z treści załączonego do akt sprawy wyciągu z protokołu obrad Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w dniu 28 października 2009r. wynika, iż uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie nad projektem uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XLVIII/551/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji. Tym samym trudno uznać by rada wykonała ciążący na niej obowiązek w myśl art. 20 ust. 1 ustawy rozpatrzenia uwag do planu, co przecież stanowić powinno gwarancję udziału czynnika społecznego w najważniejszym dla całej społeczności sprawach, jakimi są bezsprzecznie kwestie związane z zagospodarowaniem przestrzennym gminy (zob. przywołany już powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 210 r. sygn. akt II OSK 337/10)

W związku z przedstawionymi powyżej naruszeniami trzeba stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu jej wprowadzania, a w związku z tym, w ocenie Sądu, jest ona nieważna w całości, co stwierdzono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd jest zwolniony z oceny pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi. Ocena ta bowiem nie miałaby żadnego wpływu na byt prawny kontrolowanej uchwały.

Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania przykładowo wskazać zatem jedynie można, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące np. niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień, zawierających normy otwarte, pozwalające wyszczególnionym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. (por. w tej mierze np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/07, OwSS 2007/4/91).

Za niedopuszczalne także należy uznać wskazane przez organ nadzoru odstępstwo od określonych w uchwale obowiązkowo parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Są to obligatoryjne elementy każdego planu, co niewątpliwie znalazło swoje odbicie w przedmiotowej uchwale, gdzie wskaźniki takie ustalono. Zrozumiały i logiczny jest zapis dopuszczający odstępstwo od ustalonych w planie parametrów i wskaźników na terenach, które zostały zabudowane przed wejściem w życie uchwały i dla których proces budowlany został rozpoczęty. Nie do końca jednak zasadna wydaje się dalsza część tego wyłączenia, a mianowicie wyłączenie ich stosowania poprzez wprowadzenie zapisu "których wielkość uniemożliwia utrzymanie ustaleń związanych z powierzchnią biologicznie czynną, wskaźników terenów zabudowanych". Zapis taki powoduje bowiem, że ustalenie wymienionych wskaźników następować będzie niezależnie od planu, w sposób zupełnie dowolny, z pominięciem niezbędnych procedur, a to stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 czy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Sąd podziela także zastrzeżenia Wojewody Śląskiego wobec wielokrotnego posłużenia się w uchwale odesłaniem do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", co tym samym, w razie zmiany tychże, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu bez potrzeby przeprowadzenia wymaganej w celu zmiany planu miejscowego procedury. Czyni to nadto ustalenia planu nieprecyzyjnymi, uniemożliwia też de facto osobom bez fachowego przygotowania właściwe odczytanie i interpretację odsyłających do przepisów odrębnych postanowień planu. Podkreślenia wymaga, że ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych nie tylko nie wyjaśnia zawarty w § 6 uchwały słowniczek, zawierający definicję przepisów szczególnych – "należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi".

Podzielić należy też zarzut Wojewody dotyczący niedopuszczalności wprowadzenia do tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 528/09)

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Skarga musiała odnieść skutek, gdyż wskazane powyżej naruszenia skutkują, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważnością uchwały.

W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały, bowiem art. 152 cytowanej ustawy nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu zachowuje tutaj aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 (w: ONSA z 2000 r., z. 4, poz. 134), świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.