IV SA/Po 473/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-07	
Data wpływu	2023-08-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 147 par. 1 art. 200 art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 710;   art. 6  ust. 1 pkt 3  lit. a art. 7 pkt 4 art. 19 ust. 1 pkt 2 ust. 3 art. 22 ust. 2 ust. 4; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741;  art. 15 ust. 2 pkt 4 art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 08 października 2021 r. nr XL/391/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Anusin-Kosztowo-Stefanowo-Polanowo 1. stwierdzić nieważność § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz zakazem prowadzenia prac ziemnych oraz robót budowlanych z nimi związanych, a także prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych, bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", 2. zasądzić od Gminy Wyrzysk na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wyrzysku, w dniu 8 października 2021 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XL/391/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Anusin – Kosztowo – Stefanowo – Polanowo.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 3 lipca 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał: stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 7 pkt 3 i słów: "oraz zakazem prowadzenia prac ziemnych oraz robót budowlanych z nim związanych, a także prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych, bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z naruszeniem zasad dotyczących sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że w przepisach art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane uregulowano już kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych. Kwestionowany skargą zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania ustawowo określonego zakresu działań organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej.

Zakres działań inwestora warunkowany zgodą organu nadzoru konserwatorskiego jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków.

Burmistrz Gminy Wyrzysk uznał skargę za uzasadnioną oraz przychylił się do żądań i argumentów Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia przekazania mu Uchwały (co, jak podano w skardze miało miejsce 14 października 2021 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wyrzysku nr XL/391/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Anusin – Kosztowo – Stefanowo – Polanowo. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 28 Uchwały), tj. z dniem 9 listopada 2021 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały. Zatem w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), czyli w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej.

Analiza postanowień zaskarżonej Uchwały ujawnia, że Rada Miejska w Wyrzysku, wykonując kompetencję określoną w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 22 ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.),

1) ustaliła obszar objęty ochroną konserwatorską, który obejmuje stanowiska archeologiczne ujęte w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków: Polanowo, stan. 22, 23, ob. AZP 36-30/78, 79, Kosztowo, stan. 1-5, 41 ob. AZP 36-30/80-84, 184 oraz Polanowo, stan. 19, 20, ob. AZP 37-30/130, 131 oraz Rzęszkowo, stan. 24, ob. AZP 37-30/135 (§ 7 pkt 1 zaskarżonej Uchwały).

2) w celu ochrony wskazanych obszarów na załączniku graficznym do miejscowego planu wyznaczyła strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, dopuściła działalność inwestycyjną na terenie wyznaczonych stref oraz określiła wymóg prowadzenia badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych na terenie objętym strefą ochrony konserwatorskiej (§ 7 pkt 1 lit. a, b zaskarżonej Uchwały),

3) wyznaczyła na rysunku planu obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków archeologicznych oraz objęła te obiekty ochroną konserwatorską poprzez konieczność ich zachowania, a ponadto ustanowiła kwestionowany skargą "zakaz prowadzenia prac ziemnych oraz robót budowlanych z nimi związanych, a także zakaz prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych, bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków" (§ 7 pkt 3 zaskarżonej Uchwały),

4) jednocześnie Rada ustaliła możliwość odstąpienia od nakazów i zakazów zawartych w pkt 1-3, jednak wyłącznie pod warunkiem akceptacji rozwiązań niezgodnych z tymi nakazami lub zakazami przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, w szczególności w odpowiednich pozwoleniach lub uzgodnieniach dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych (§ 7 pkt 4 zaskarżonej Uchwały),

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Ochrona ta polega na ustaleniu strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone postanowieniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przenosząc powyższe na grunt oceny legalności kontrolowanej/zaskarżonej regulacji przyjąć należało, że Wojewoda zasadnie zarzucił wadliwość postanowienia § 7 pkt 3 uchwały w zakresie słów "oraz zakazem prowadzenia prac ziemnych oraz robót budowlanych z nim związanych, a także prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych, bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

Kompetencja rady gminy do ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej poprzez objęcie ochroną konserwatorską zostaje wyczerpana wskutek wyznaczenia w planie miejscowym obiektów lub obszaru objętych ochroną oraz ustalenia zasad zagospodarowania terenu obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej, czyli określenia zakazów i nakazów dotyczących zagospodarowaniu terenu, które mają na celu ochronę zabytków. Jednak tak ustanowiona ochrona obiektów lub obszarów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków realizowana jest przez konserwatora zabytków, którego zadania i kompetencje określają wówczas w szczególności przepisy art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy art. 39 ustawy - Prawo budowlane.

Przyjmuje się, że wprowadzenie postanowieniami planu miejscowego obowiązku nadzoru archeologicznego w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku zostały szczegółowo określone w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków (wyrok NSA z 1.03.2018 r., II OSK 3148/17, LEX nr 2486318).

Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko autora skargi, że na gruncie zaskarżonej Uchwały ustanowienie ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostało zrealizowane poprzez wyznaczenie na rysunku planu obszaru z obiektami znajdującymi się w gminnej ewidencji zabytków archeologicznych oraz ustalenie konieczności zachowania tych obiektów.

Natomiast zapis § 7 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim ustanawia/wprowadza obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków prowadzenia prac ziemnych i robót budowlanych z nimi związanych, a także uzgodnienia prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych wykracza poza kompetencję określoną art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 oraz 19 ust. 1 pkt 2, ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (punkt 1 sentencji wyroku), tj. stwierdził nieważność § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz zakazem prowadzenia prac ziemnych oraz robót budowlanych z nim związanych, a także prowadzenia działalności, która może prowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych, bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Wyrzysk na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).