Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M., B. M. Cz., B. A. Cz., J. J. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 916/15 w sprawie ze skargi K. M., B. M. Cz., B. A. Cz., J. J. Cz. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...]

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 916/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. Cz., B. A. Cz., B. M. Cz. i K. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1987 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha (w skład której wchodziła działka nr [...]), stanowiąca własność J. Cz. Nabycia dokonano na cele budowy osiedla mieszkaniowego P. w dzielnicy Cz. Spadkobiercy byłej właścicielki wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Lublina o zwrot dawnej działki nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej w Lublinie, przy ul. T., podnosząc, że cel wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie nie został zrealizowany.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

Podczas oględzin ustalono, że przedmiotowy teren jest nierówny, opada ku wschodowi, porośnięty jest trawą i chwastem, stanowi część większego niezabudowanego obszaru. Niewielka część działki zajęta jest pod prowizoryczne, tymczasowe przejście piesze z płyt betonowych. Pozostały obszar jest wolny od jakichkolwiek naniesień. We wschodniej części działki nieznana osoba dokonała nasadzeń warzyw i krzewów.

Zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1986 r. - przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego w ramach osiedla wielorodzinnego "P. – W." (symbol [...]). W dacie wywłaszczenia teren ten był także objęty Miejscowym Planem Szczegółowym Lublin – X., zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., zgodnie z którym wywłaszczony grunt przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne na terenie osiedla "P." (symbol [...]). Natomiast plan realizacyjny dla tego terenu został zatwierdzony już po wywłaszczeniu, tj. decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 1991 r. Według tego planu przedmiotowy teren miał być zagospodarowany pod plac zabaw otoczony obszarem zieleni.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina Lublin podnosząc, że nieruchomość jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponadto przejawy korzystania z niej przez mieszkańców osiedla świadczą o wystarczającym stopniu zagospodarowania ww. gruntu i jego niezbędności dla zaspokajania potrzeb wypoczynkowo - rekreacyjnych zamieszkujących najbliższą okolicę.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Lubelski uzupełnił materiał dowodowy, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ponownie orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji tej ponownie odwołanie wniosła Gmina Lublin, żądając jej uchylenia, jednocześnie zarzucając naruszenie zasady prawdy materialnej, usankcjonowanej w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda Lubelski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w [...] w Lublinie pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w Lublinie przy ul. T.

Organ odwoławczy wskazał, że celem określonym w akcie nabycia była niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego "P.". Przedmiotowa nieruchomość po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany. Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Wprawdzie jak wykazało postępowanie na części wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ I instancji - żłobka, lecz jedynie tereny zielone, nie spowodowało to zmiany celu wywłaszczenia, tym bardziej, że żłobek miał być wybudowany w osiedlu "Widok", zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla z 1991 r. tj. 4 lata po nabyciu nieruchomości. Wojewoda wskazał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji".

Objęty wnioskiem grunt leży w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcję rekreacyjną. Oczywistym jest zatem, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m.in. ciągi komunikacyjne oraz trawniki (zieleńce).

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. W ich ocenie organ odwoławczy błędnie przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców właścicieli, podczas gdy prawidłowo oceniany materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na okoliczność przeciwną. W związku z tym zarzutem wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z przepisami u.g.n. uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wskazał, że do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wynikający z treści aktu notarialnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny pogląd Wojewody Lubelskiego, że na przedmiotowej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego, że ewentualnie można byłoby uznać, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, bowiem plan z 1991 r. (a więc już po nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa) dopuszczał wybudowanie żłobka na tym terenie, natomiast w tym miejscu powstała zieleń osiedlowa. Stanowi ona także infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, z której - podobnie jak ze żłobka - mogą korzystać mieszkańcy osiedla. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany, co wynika nie tylko z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, lecz jest także faktem powszechnie znanym.

Ponadto Sąd zauważył, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego, między budynkami wielorodzinnymi, tak więc istniejąca przestrzeń z zielenią daje poczucie izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organ administracyjny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. poprzez wadliwe ich zastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot nieruchomości opisanych w w/w decyzji Wojewody Lubelskiego na rzecz spadkobierców właścicieli, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na okoliczność przeciwną, tj. iż w sprawie zaszły przesłanki pozwalające na zwrot w/w nieruchomości na rzecz spadkobierców właścicieli.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie swoich wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była nieruchomość, która aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia 1987 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego P. w dzielnicy X. Tak oznaczony cel wywłaszczenia był niewątpliwie kategorią bardzo pojemną, jednakże w realiach niniejszej sprawy istniały dowody pozwalające stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości cel ten nie został zrealizowany.

Zgodzić się przy tym przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza jednak w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek tego rodzaju infrastruktura. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania ustalonego na podstawie archiwalnego Planu Szczegółowego, wskazują na to, że na nieruchomości tej nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego P. Teren wnioskowanej do zwrotu działki jest terenem wolnym od jakiejkolwiek zabudowy. Na terenie tym nie ma żadnych sieci czy przyłączy a znajduje się tylko fragment prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, których charakterystyka może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy. Poza tymi płytami przedmiotowy teren jest niezagospodarowany. Analiza dołączonych do akt zdjęć lotniczych wskazuje ponadto, że przedmiotowy teren w przeważającej części jest oddzielony od działek sąsiednich ogrodzeniem (od strony północnej i zachodniej - od terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi z infrastrukturą komunikacyjną; od strony południowo-wschodniej - od terenu parafii, biblioteki publicznej i przedszkola). Ponadto przedmiotowa działka w przeważającej części stanowi niewyrównany, zaniedbany i niewykorzystany w żaden sposób teren gruntu. Nie sposób też uznać, aby działka ta stanowiła teren zieleni, ani tym bardziej zieleni urządzonej. Okoliczność niegospodarności i zaniedbania aktualnego właściciela w żadnej mierze nie mogą usprawiedliwiać twierdzeń na poparcie tez o zrealizowaniu celu wywłaszczenia bądź też o jego dopuszczalnej modyfikacji.

Lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie pozwala też na stwierdzenie, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że jest ona położona w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego. Jak już wyżej wskazano sąsiaduje ona z budynkami osiedla jedynie od strony północnej i zachodniej. Z kolei porównując jej lokalizację z planem realizacyjnym osiedla zauważyć przyjdzie, że była ona położona w dacie wywłaszczenia na skraju planowanego osiedla, a obecnie graniczy od strony niezabudowanej budynkami mieszkalnymi z obiektami, które nie były przedmiotem celu wywłaszczenia.

Nie sposób też pominąć planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1991 r., który przewidywał na przedmiotowym terenie urządzenie placu zabaw. Jakkolwiek plan ten został zatwierdzony już po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości, to jednak ewentualną modyfikację przeznaczenia mieszczącą się w celu wywłaszczenia można byłoby rozpatrywać w przypadku realizacji tego placu zabaw (jak również realizacji ewentualnych innych inwestycji towarzyszących funkcji mieszkaniowej). Tymczasem, co już wcześniej podniesiono, żadna inwestycja na tym terenie nie została zrealizowana. Wbrew zatem ustaleniom Sądu pierwszej instancji i wcześniej organu odwoławczego, nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z uchwały Sądu Najwyższego z dnia [...]stycznia 1988 r., sygn. akt [...].

W sprawie nie znajduje też zastosowania powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których cel wywłaszczenia został w określonym przedziale czasowym zrealizowany. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ocena, czy zostały zrealizowane cele publiczne wywłaszczenia musi być prowadzone nie tylko z uwzględnieniem przesłanek zwrotu zawartych w regulacjach Rozdziału 6, Działu 3 u.g.n., lecz również z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, w szczególności zaś gwarancji jakie daje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z jego treści wynika bowiem wprost, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16).

Ponieważ, jak to wyżej wywiedziono, na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona przez Prezydenta Miasta Lublina w piśmie z dnia [...] września 2015 r. okoliczność, że przedmiotowy teren jest utrzymywany w ramach kompleksowej konserwacji terenów zieleni komunalnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w tym piśmie sam fakt utrzymywania i konserwacji zieleni nie może świadczyć o jego zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie Gminy Lublin od decyzji organu I instancji, Wojewoda Lubelski będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną, która w świetle art. 153 p.p.s.a. jest dla niego wiążąca.

O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku skarżących w tym zakresie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenie NSA jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl