Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1) "A." Sp. z o.o. Sp. k. w R., 2) Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4330/21 w sprawie ze skarg: 1) "A." Sp. z o.o. Sp. k. w R., 2) Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 lipca 2021 r. nr PR.503.21.2020.ASZA.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 7 grudnia 2020 r. znak: POD.535.21.2019.JD.3; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "A." Sp. z o.o. Sp. k. w K. 7975 (siedem tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zwraca Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 34330/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w Ł. (dalej: skarżąca) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 7 grudnia 2020 r. utrzymano w mocy decyzję własną z 7 grudnia 2020 r. nakładająca na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 złotych z tytułu nieprzekazania wbrew przepisom art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.; dalej: u.p.f.) na wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 17 października 2019 r. dokumentacji w postaci:

1) umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez skarżącą będącą franczyzobiorcą, ze spółką B. Sp. z o.o. we W. bądź spółką C. Sp. z o.o. we W. bądź też spółką D. Sp. z o.o. we W. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczących prowadzenia aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" zlokalizowanej w Z. przy ul. B. o nazwie "[...]" zlokalizowanej w K. przy ul. K.;

2) umowy skarżące spółki.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 9 lipca 2021 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, które zapadło w ramach postępowania głównego w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Zdaniem Sądu istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez skarżącą przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Skoro bowiem zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to uprawnione są do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wydanych na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37at ust. 8 u.p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. W ocenie Sądu obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., czyli umów spółki czy umów franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. W związku z tym, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji, to zdaniem Sądu uznać należało, że naruszyła art. 37at ust. 8 u.p.f. i stosownie do treści art. 127b ust. 1a u.p.f. należało nałożyć na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 22, art. 68 § 1 w zw. z art. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy norma art. 37at ust. 8 u.p.f., przy użyciu wykładni systemowej i celowościowej winna znajdować zastosowanie w sytuacjach nieprzedłużenia dokumentów przez przedsiębiorców w postępowaniu kontrolnym zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej w związku z bezprawnym wywozem lub zbyciem produktów leczniczych;

2. przepisów prawa materialnego, mających na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 i art. 68 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja GIF wydana została w oparciu o dodany ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1039 ze zm.) ust. 1a i 1b art. 127b u.p.f w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f, które to przepisy naruszają wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej zasadę proporcjonalności, tj. w sytuacji, gdy:

- w świetle relacji pomiędzy środkami, a założonymi celami ustawy zmieniającej, dodany ust. 1a i 1b art. 127b u.p.f w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f jest efektem nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego, działania ustawodawcy dokonanego z nadużyciem swobody regulacyjnej;

- niezachowana została adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego do jego osiągnięcia;

- istnieje dysproporcja pomiędzy efektem wprowadzonej regulacji a ciężarem nałożonym na jednostkę, wobec której ma ona zastosowanie;

- zastosowana przez ustawodawcę sankcja nie jest niezbędna ani przydatna do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

- przepis nie daje organowi prawa do miarkowania kary pieniężnej w zależności od

okoliczności sprawy.

Wprowadzony ustawą zmieniającą ust. 1a i 1b art. 127b u.p.f. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w sposób oczywisty narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i z tego względu nie powinien być w niniejszej sprawie stosowany.

W konsekwencji powyższych naruszeń Sąd pierwszej instancji błędnie nie uchylił i nie umorzył postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie na wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach określonej w wezwaniu z 17 października 2019 r., znak: A.8522.3.107.2019, dokumentacji.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4330/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4330/21 oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W przypadku braku możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie w trybie zwykłym, na zasadzie art. 15zzs4 Ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842) wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła także skarżąca spółka, zaskarżając orzeczenie w całości. Na postawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na:

1. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. w zw. z art. 99 ust.3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez błędną wykładnię zgodnie z którą, skoro organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielania, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na apteki, to są uprawnione do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć m.in. określone w art. 99 ust. 3 u.p.f., podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, iż przesłanki z art. 99 ust.3 u.p.f. są badane wyłącznie na etapie udzielania zezwolenia, gdyż nie mają zastosowania do postępowań dotyczących zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;

2. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wyznacza progi antykoncentracyjne, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie ujemną przesłankę udzielenia zezwolenia, nie jest przepisem antykoncentracyjnym i nie ma zastosowania w innych postępowaniach niż postępowanie o udzielenie zezwolenia;

3. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do postępowania administracyjnego nie będącego postępowaniem kontrolnym i jednocześnie błędną wykładnię zgodnie z którą przepis ten należy stosować do wszelkich postępowań, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań kontrolnych;

4. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odmowy przedłożenia dokumentów w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku odmowy przedłożenia dokumentów wbrew art. 37at ust.8 u.p.f., a do naruszenia tego przepisu nie doszło i na gruncie niniejszej sprawy dojść nie mogło;

5. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 108 ust. 1 i 4 u.p.f. i art. 109 u.p.f. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 37 art. ust. 8 u.p.f. zgodnie z którą przepis ten daje prawo do żądania umów franczyzowych i innych dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy przepis ten daje podstawę żądania dokumentów wyłącznie w zakresie kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, natomiast badanie umów franczyzowych wykracza poza kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej.

Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 176 § 2 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organu wydanych w pierwszej i drugiej instancji oraz umorzenie postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV

Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył odpowiedzi na obydwie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz o przeprowadzenie rozprawy.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.

W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do skarżącej zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at 8 u.p.f. w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez skarżącą będącą franczyzobiorcą, ze spółką B. Sp. z o.o. we W. bądź spółką C. Sp. z o.o. we W. bądź też spółką D. Sp. z o.o. we W. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczących prowadzenia aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" zlokalizowanej w Z. przy ul. B. o nazwie "[...]" zlokalizowanej w K. przy ul. K. oraz umowy skarżącej spółki. Z powodu nieprzekazania dokumentacji, na skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a- 1b u.p.f.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że art. 37at ust. 8 u.p.f. należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tzn. że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego.

Z przedstawionych w skargach kasacyjnych zarzutach, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i ich uzasadnień wynika, że skarżąca kasacyjnie oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w istocie nie kwestionują ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, lecz przede wszystkim zarzucają, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 127b ust. 1a, art. 37at ust. 8 u.p.f. oraz art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 22, art. 68 § 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym, że istota zarzutów obu skarg kasacyjnych sprowadza się wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy o prawie farmaceutycznym, NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.

Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych w powyższym zakresie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw, wypowiadając się na temat prawidłowej wykładni tych przepisów (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22; z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23; z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24; z 12 lipca 2025, sygn. akt II GSK 148/22). W powołanych orzeczeniach NSA wskazując w szczególności, że jakkolwiek przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów uznał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

W sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. O poprawności wykładni świadczy bowiem to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. m.in. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.).

Art. 37at u.p.f. zawiera upoważnienie dla organu zezwalającego na prowadzenie apteki do prowadzenia inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tej inspekcji i kontroli. Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at u.p.f. (ust. 8: "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej.

W ocenie NSA, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at u.p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym - generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w odniesieniu do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.

Przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37a ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z zasadą wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), prawem do ochrony zdrowia (art. 68 § 1 Konstytucji RP) oraz zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej, choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102).

W konsekwencji, nieuprawnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, także w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Poza tym nie można uznać za uprawnione stanowiska WSA w Warszawie, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., czyli umów spółki czy umów franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością.

To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania skarżącej karą pieniężną za nieprzekazanie dokumentów żądanych od niej w piśmie z 17 października 2019 r. Na uwzględnienie zasługuje zatem również zarzut naruszenia art. 127b ust. 1a u.p.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Kwestia wykładni i powiązania tych obu przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18; z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23; z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 u.p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie u.p.f. odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej i o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając 7975 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji postępowania sądowego.

Orzeczenie o zwrocie Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 225 złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 5 sentencji wyroku, wydane zostało na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym art. 15 pkt 9 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769) w zw. z art. 39 tej ustawy.