VII SA/Wa 187/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-24	
Data wpływu	2016-01-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Mirosława Kowalska
Tomasz Stawecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2060/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 28, art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).	
Uzasadnienie
Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., E. N., A. K. oraz A. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], umarzającej wszczęte, na wniosek J. S., E. N., A. K. i A. M., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...], w S., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na termomodernizacji i zmianie kolorystyki, wymianie pokrycia dachowego i okien na klatkach schodowych, remoncie wejść, dociepleniu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., przy ul. [...], na działce o nr ew. [...], obr. ew. [...], S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej, ul. [...], w S. pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., przy ul. [...], na działce nr ew. gr. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpili E. N., J. S., A. M. oraz A. K. wskazując, iż decyzja Starosty [...] narusza ich interes prawny, bowiem są współwłaścicielami części wspólnych budynku przy ul. [...], a zakres robót zatwierdzonych pozwoleniem na budowę ingeruje w ich własność.

Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzwyczajne na wniosek ww. osób i ustalił, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. powołali Zarząd Wspólnoty, który zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że co do zasady podmiotem uprawnionym do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym interesu podmiotu zbiorowego jest wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96).

Jeżeli jednak członek wspólnoty wykaże, swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2061/02).

Organ podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania legitymacji materialno-prawnej w rozumieniu art. 28 kpa.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu, wnioskodawcy nie wykazali istnienia okoliczności ograniczających możliwość zagospodarowania ich nieruchomości, a tym samym nie wykazali własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Brak interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 sygn. akt II OSK 2266/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 281/13 w sprawie ze skargi J. S. oraz E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej, ul. [...], [...]-[...] S. pozwolenia na termomodernizację i zmianę kolorystyki, wymianę pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remoncie wejść, dociepleniu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., przy ul. [...], na działce nr ew. gr. [...].

W orzeczeniu wskazano, że "w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że stroną tego postępowania jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, bowiem - wbrew stanowisku wyrażonemu w skargach kasacyjnych - ani w postępowaniu przed organami, ani w skardze do Sądu I instancji, ani ostatecznie w skardze kasacyjnej, skarżący nie wykazali, że posiadają indywidualny, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny. Skarżący nie wykazali, że poprzez dopuszczenie do realizacji wskazanych robót budowlanych dojdzie do negatywnego oddziaływania na ich lokale".

Organ zauważył, że uchwałą [...] z dnia [...] marca 2011 r. współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] wyrazili zgodę na wykonywanie robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] Nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawcy jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej niezadowoleni z uchwały właścicieli lokali mieli możliwość zaskarżenia jej do sądu powszechnego z przyczyn i w trybie wskazanym w art. 25 ww. ustawy o własności lokali.

Argumenty podnoszone przez wnioskodawców należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z oceną organu pierwszej instancji co do konieczności umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., gdyż zostało ono wszczęte na wniosek podmiotów, które nie posiadają interesu prawnego, odniósł się także bardzo szczegółowo i wyczerpująco do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł E. N..

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, co do braku interesu prawnego w kwestionowaniu

decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych projektem. Wskazał, że w postępowaniach sądowych, które toczą się przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] był uznany za stronę. I tak w sprawie VII SA/Wa 1057/14 Sąd po rozpoznaniu jego skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą udzielono Wspólnocie pozwolenia na odwodnienie budynku z izolacją ścian pionowych zewnętrznych piwnic budynku – uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji, tym samym uznając jego interes prawny w tym postępowaniu.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1689/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt SA/Go 24/13 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd wskazał m. in. że "Właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może skutecznie powoływać się na swój interes prawny odrębny od interesu wspólnoty".

Skarżący podkreślił, że art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie wyklucza działania członków wspólnoty na zewnątrz w obronie własnych praw. Jeżeli zatem członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota.

Taka sytuacja, zdaniem skarżącego ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zakres robót remontowo-budowlanych obejmuje m. in. realizację inwestycji w zakresie wykonania docieplenia budynku, - które nie uwzględnia wykonania izolacji ścian pionowych piwnic i izolacji poziomej ław fundamentowych na styku ze ścianami konstrukcyjnymi co uzasadnia twierdzenie, iż lokal mieszkalny skarżącego E. N. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skarżący wielokrotnie informował Wspólnotę, że ten projekt budowlany jest wadliwy, a zatem organy administracji zobowiązane były wyjaśnić te zarzuty, pod kątem ustalenia czy przysługuje mu przymiot strony.

W konsekwencji zarzucił decyzji – rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 75 § 1 i 10 7 § 3 kpa w związku z art. 28 ust 2 prawo budowlane;

- rażące naruszenie art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a nadto art. 2, 7 i 32 Konstytucji,

- naruszenie § 317 i 318 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem zakres robót określony we wskazanych przepisach dotyczy jego interesu prawnego.

Zdaniem skarżącego wykonywanie robót budowlanych w oparciu o wadliwy projekt budowlany, - który w ogóle nie uwzględniał wykonania izolacji poziomej ław fundamentowych na styku ze ścianami konstrukcyjnymi budynku – ma bezpośredni wpływ na jego lokal, w tym na dwie przynależne piwnice, których jest właścicielem.

Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej ustalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. [...].

Organ wojewódzki po wszczęciu postępowania na wniosek E. N., J. S., A. M. oraz A. K. umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uznając, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony.

Na wstępie należy wskazać, że roboty remontowe w budynku przy ul. [...] w S. były objęte kilkoma decyzjami o pozwoleniu na ich realizację w zakresie określonym zatwierdzonym projektem budowlanym.

Decyzje te kwestionowane przez m. in. skarżącego E. N. były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.

Z akt postępowania wynika, że skarżący jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w S. co oznacza, że co do zasady w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dotyczącą tego budynku przymiot strony przysługuje Wspólnocie, tworzonej - zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali - przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Z mocy powołanego przepisu każdy właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań należy do wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1785/08, LEX nr 589042). Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, to wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie oznacza to jednak braku możliwości przypisania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Może to jednak nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które chronione są przepisami prawa materialnego.

Ocenie organu w tego typu sprawach powinna zatem podlegać kwestia czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej wykazał, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego lokal, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. II OSK 2383/10 CBOSA).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zakres robót budowlanych zatwierdzonych kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. obejmuje termomodernizację i zmianę kolorystyki, wymianę pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych remont wejść oraz ocieplenie stropu budynku. Roboty te, jak niewadliwie ustaliły organy nadzoru nie mają żadnego wpływu na użytkowany przez skarżącego lokal nr [...] przy ul. [...] w S..

Skarżący podnosząc zarzut braku uwzględnienia faktu, iż jego interes prawny oparty jest m. in. na naruszeniu przez organ architektoniczno- budowlany § 317 i § 318 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. poz. 390 ze zm.), nie dostrzegł, iż zakres robót objętych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie obejmuje piwnic budynku. Roboty budowlane w tym zakresie (dotyczące piwnic budynku) były przedmiotem odrębnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., która kontrolowana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 24 /13), a także Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1689/13).

W niniejszej sprawie o braku przymiotu strony skarżącego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2266/13 oddalił skargę E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 281/13.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że tylko w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym prawem własności lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, mianowicie wówczas, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z tego lokalu, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony indywidualny i konkretny interes strony.

Stanowisko uzależniające możliwość samodzielnego występowania członka wspólnoty mieszkaniowej, jako strony postępowania administracyjnego od posiadania indywidualnego interesu prawnego jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1689/13 CBOSA).

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie ustalił, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, rozpatrywany w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych objętych zakresem pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. Oznaczało to, konieczność umorzenia, wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.