I SA/Ol 114/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-05	
Data wpływu	2024-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Anna Janowska
Katarzyna Górska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1270;  art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024r. sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2024r., nr SKO.53.882.2023 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie oddala skargę	
Uzasadnienie
Skarga P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w M. (dalej: "spółka", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej "organ I instancji") z 13 września 2023 r. nr IG.TK.8071.31.2022 w przedmiocie uznania dopłaty do biletów ulgowych, wypłaconych od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., w kwocie 75.277,72 zł za dotację pobraną nienależnie, podlegającą zwrotowi do budżetu województwa.

Z akt sprawy wynika, że 18 grudnia 2018 r. Gmina [...] (dalej: "gmina") zawarła z P1. sp. z o.o. (dalej: "spółka P1.") dwie umowy na zakup w 2019 r. ulgowych biletów miesięcznych celem dowozu uczniów z terenu gminy do wskazanych szkół i przedszkoli. Następnie spółka P1. dwoma umowami o podwykonawstwo z 24 maja 2019 r. powierzyła stronie świadczenie usług w zakresie autobusowego przewozu uczniów. W ocenie organu I instancji strona nie była uprawniona do ubiegania się o dopłaty do ww. biletów ulgowych, gdyż art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 295 ze zm.; dalej: "u.p.ś.t.z.") ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy bilety zostaną nabyte u przewoźnika przez gminę w celu realizacji obowiązków wskazanych w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe. Organ I instancji przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie spółka P1. mogła ubiegać się o dopłaty do biletów ulgowych od samorządu województwa jako strona umowy z gminą. Decyzją z 13 września 2023 r. organ I instancji, powołując m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.f.p."), uznał zatem pobraną przez stronę dopłatę do biletów ulgowych za dotację pobraną nienależnie, podlegającą zwrotowi do budżetu województwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niedostateczne uzasadnienie decyzji oraz art. 5a i art. 1b ust. 1 pkt 1 u.p.ś.t.z. poprzez nieuprawnione uznanie wypłaconych dopłat do biletów za dotację pobraną nienależnie, podlegającą zwrotowi do budżetu województwa.

W zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło, że w świetle art. 1b ust. 1 pkt 1 i art. 5a u.p.ś.t.z. strona nie była uprawniona do ubiegania się o dopłaty do biletów ulgowych od samorządu województwa, gdyż to spółka P1. zawarła umowę z gminą i była jedynym podmiotem uprawnionym do otrzymania tych dopłat. Tym samym, dopłaty do biletów ulgowych pobrane przez stronę w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. są dopłatami nienależnymi, które na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. podlegają zwrotowi do budżetu województwa.

W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie:

1. art. 67, art. 68 § 2, art. 69 § 1 Kpa poprzez niezastosowanie z uwagi na brak sporządzenia przez organ I instancji protokołów z przesłuchania strony (M.L.) oraz świadka J.B., a ponadto brak odczytania tych protokołów wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynnościach urzędowych przesłuchania oraz brak odebrania podpisów na protokołach od tych osób, względnie omówienia ewentualnej odmowy podpisu;

2. art. 268a Kpa poprzez brak prawidłowego upoważnienia pracowników organu do przeprowadzenia czynności przesłuchania strony i świadka, gdyż znajdujące się w aktach sprawy upoważnienia dotyczą podmiotu P. Sp. z o.o. Sp. J., podczas gdy podmiot taki nie istnieje, zaś skarżąca spółka ma inną formę prawną;

3. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 11 Kpa przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wskazania dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, brak odwoływania się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym do konkretnych kart akt sprawy) i brak oceny zgromadzonych dowodów, brak synchronizacji między materiałem dowodowym a uzasadnieniem decyzji, a także brak odniesienia się przez SKO do zarzutów odwołania i brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia tych zarzutów;

4. art. 5a u.p.ś.t.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa o podwykonawstwo zawarta pomiędzy skarżącą a spółką P1. nie stanowi umowy w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości to skarżąca realizowała umowę zawartą z gminą w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, a w związku z tym zasadnie ubiegała się o dopłaty do biletów ulgowych;

5. art. 1b ust. 1 pkt 1 u.p.ś.t.z. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że wypłacone skarżącej w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotacje pobrane nienależnie, podlegające zwrotowi do budżetu województwa, podczas gdy przywołany przepis nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym i w sprawie nie doszło do tzw. podwójnego finansowania przejazdów.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podała, że w trakcie przesłuchania strony i świadka pracownik organu I instancji nie przystąpił do sporządzenia protokołu, a jedynie włączył telefon komórkowy i prawdopodobnie nagrywał przebieg czynności przesłuchania za pomocą dyktafonu. Po zakończeniu przesłuchania nie przedstawiono osobom uczestniczącym w przesłuchania jakiegokolwiek protokołu i dopiero po kilku dniach od tej czynności przesłano za pośrednictwem poczty sporządzone protokoły do pełnomocnika strony i poproszono o zwrot podpisanego dokumentu przez osoby uczestniczące w przesłuchaniu. Skarżąca oceniła, że taka praktyka jest niedopuszczalna w świetle regulacji zawartych w art. 67, art. 68 § 2, art. 69 § 1 Kpa. Zwróciła także uwagę na brak prawidłowego upoważnienia pracowników organu do przeprowadzenia czynności przesłuchania strony i świadka, gdyż znajdujące się w aktach sprawy upoważnienia dotyczą P. Sp. z o.o. Sp.J., podczas gdy taki podmiot nie istnieje, a skarżąca spółka ma inną formę prawną.

Zdaniem skarżącej organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym nie ustalił przebiegu realizacji umowy, podmiotu składającego zamówienia na bilety oraz odbierającego te bilety. Skarżąca zauważyła przy tym, że wprawdzie organ przeprowadził dowody wnioskowane przez stronę o przesłuchanie strony i przesłuchanie świadka, jednakże całkowicie pominął dokonane w ten sposób ustalenia, o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji. Podniosła, że nie jest w stanie ocenić wiarygodności uzasadnienia decyzji z uwagi na fakt, że organ nie powołuje się na zgromadzony materiał dowodowy. Uznała, że błąd ten został powielony także w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium ograniczyło się jedynie do streszczenia przebiegu postępowania bez odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym naruszenia w tej sprawie m.in. art. 68 § 2, art. 69 § 1, art. 268a oraz art. 107 § 3 Kpa.

W opinii skarżącej decyzja Kolegium jest błędna także z tego powodu, że nie bierze pod uwagę, który z przewoźników faktycznie dokonywał przewozów. Skarżąca podniosła, że w okresie od 1 września do 31 grudnia 2019 r. spełniała warunki określone w art. 8a ust. 4 u.p.ś.t.z. uprawniające przewoźnika do otrzymania dopłat do biletów i faktycznie wykonała przewozy. To skarżąca posiadała stosowane zezwolenie na obsługę linii regularnych, a przede wszystkim posiadała podpisaną z województwem samorządowym umowę o dopłaty. Taką samą umowę z województwem zawarła również spółka P1., która nie występowała jednak o dopłaty, gdyż to uprawnienie w związku z zawartą umową o podwykonawstwo przeszło na skarżącą. W tych okolicznościach skarżąca oceniła, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do podwójnego finansowania ulg w przewozach, a dopłaty wykorzystane zostały przez przewoźnika zgodnie z ich przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu albowiem wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Zagadnieniem spornym pozostawała przede wszystkim kwestia uprawnienia skarżącej, będącej stroną umowy o podwykonawstwo zawartej ze spółką P1., do otrzymania dotacji z budżetu województwa w postaci dopłaty do biletów ulgowych. Rozstrzygnięcie tej kwestii miało zaś kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w świetle którego "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności". Zgodnie natomiast z art. 252 ust. 4 u.f.p. "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej". W ocenie Sądu z tego rodzaju dotacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Warunki, na jakich rozliczane są koszty związane z ustawowymi ulgami w przewozach pasażerskich uregulowane są w art. 8a u.p.ś.t.z. Zgodnie z tym przepisem koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa (ust. 1a). Właściwe samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 4, w którym wskazano, że uprawnienie do otrzymywania przedmiotowych dopłat nabywa przewoźnik, który:

1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 oraz z 2018 r. poz. 12);

2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;

3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Stosownie zaś do art. 8a ust. 3 u.p.ś.t.z. kwotę dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi.

W kontekście podniesionych w skardze argumentów należy wskazać, że w świetle regulacji zawartych w art. 8a u.p.ś.t.z. warunkiem otrzymania dopłat do biletów ulgowych jest nie tylko spełnienie przez przewoźnika warunków, o których mowa w art. 8a ust. 4 tej ustawy ale także stwierdzenie, że przewoźnik ten poniósł koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy oceny spełnienia tej przesłanki należy natomiast dokonać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 5a u.p.ś.t.z. Przepis ten stanowi, że "w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1". Zdaniem Sądu treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów, które następnie podlegają refundacji na zasadach określonych w art. 8a ust. 3 u.p.ś.t.z., mogą powstać jedynie u przewoźnika u którego gmina nabyła bilety miesięczne dla dzieci w celu wykonania opisanego w tym przepisie obowiązku. W kontrolowanej sprawie takim przewoźnikiem była spółka P1., z którą gmina zawarła dwie umowy na zakup ulgowych biletów miesięcznych celem dowozu uczniów z terenu gminy do wskazanych szkół i przedszkoli. Tym samym, skarżąca pomimo spełnienia warunków, o których mowa w art. 8a ust. 4 tej ustawy, a nawet faktycznego wykonania przewozów objętych umowami o podwykonawstwo, nie była uprawniona do otrzymania dopłaty do biletów. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia w tej sprawie art. 5a u.p.ś.t.z.

Zdaniem Sądu chybiony jest także w tej sprawie zarzut naruszenia przez organy art. 1b ust. 1 pkt 1 u.p.ś.t.z. w świetle którego przepisów ustawy nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Wymaga bowiem zauważenia, że adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest pasażer a nie przewoźnik. W art. 1b ust. 1 pkt 1 u.p.ś.t.z. ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. W takich przypadkach to podmiot, który wykupił takie bilety lub legitymacje od przewoźnika, poniósł ich koszt, płacąc przewoźnikowi za możliwość korzystania z tych ulg. Przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerom, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy u.p.ś.t.z. i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach. Przewidziany w tym przepisie wyjątek (z zastrzeżeniem art. 5a) dotyczy zaś jedynie biletów miesięcznych dla dzieci nabywanych przez gminę w celu wykonania obowiązków wskazanych w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt II GSK 25/16, CBOSA). W kontrolowanej sprawie gmina nie zakupiła jednak tego rodzaju biletów od skarżącej lecz od spółki P1.

W ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku także pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia w tej sprawie przepisów postępowania tj.: art. 67, art. 68 § 2, art. 69 § 1 Kpa, art. 268a, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 11 Kpa. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę prawną do uwzględnienia skargi jedynie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Kluczowa dla wyniku tej sprawy okoliczność, że skarżąca nie była przewoźnikiem u którego gmina nabyła bilety miesięczne dla dzieci uprawniające do ulgowych przejazdów na podstawie art. 5a u.p.ś.t.z., została bowiem ustalona na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy takich jak: umowy zawarte pomiędzy gminą a spółką P1. na zakup ulgowych biletów miesięcznych celem dowozu uczniów z terenu gminy do wskazanych szkół i przedszkoli oraz umowy o podwykonawstwo zawarte pomiędzy spółką P1. a skarżącą. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez skarżącą, która dążyła jedynie do zrównania w skutkach prawnych umów zawartych pomiędzy gminą a spółką P1. z umowami o podwykonawstwo zawartymi pomiędzy spółką P1. a skarżącą, co z przyczyn wskazanych powyżej nie było możliwe w tej sprawie. Tym samym, wykazane przez skarżącą uchybienia proceduralne przy przeprowadzaniu czynności przesłuchania strony (M.L.) oraz świadka J.B. pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy w postaci umów nie był przez skarżącą kwestionowany wobec czego nie było potrzeby szczegółowego odnoszenia się przez organy do innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Dokumenty te były zaś wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast uchybienia przepisom postępowania brak szczegółowego odniesienia się przez SKO do zarzutów odwołania. Rolą organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji lecz ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, które miało miejsce także w niniejszej sprawie.

Końcowo należy wskazać, że Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli legalności decyzji organów, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w takich granicach Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałoby uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Niezasadne okazały się także zarzuty podniesione w skardze.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji.