Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę budynku hotelu oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W., działając na postawie art. 152 §1 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hotelu na działce nr 39/30, AM -[...], obręb S., przy ul. Św. A. [...] we W..

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że pismem z dnia 11 października 2010 r. P. P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr 39/30, AM[...]obręb S. oraz wstrzymania wykonania ww. decyzji do czasu uzyskania przez uzyskania przez organ stanowiska skarżącego w przedmiocie planowanej inwestycji pod kątem ochrony przysługującego mu prawa przejazdu i przechodu przez działkę nr 39/30 (objętą inwestycją), tj. bezpiecznego dostępu do drogi publicznej na czas trwania prac budowlanych.

W drugim wniosku złożonym przez E. M.-W. i A. W. wniesiono również o wznowienie postępowania w opisanej wyżej sprawie i wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji na działce nr 39/30.

Organ I instancji analizując wskazane przez wnioskodawców powody i argumenty wyjaśnił, że wniosek P. P. oparty jest na podejrzeniu o braku zapewnienia przez inwestora bezpiecznego dostępu do drogi publicznej na czas trwania prac budowlanych a także obawie o brak zainteresowania lub brak pomysłu inwestora w zapewnieniu alternatywnego, bezpiecznego dostępu i dojazdu do drogi publicznej należało zakwalifikować do grupy roszczeń cywilnych, w których właściwym do rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Z kolei w dalszym piśmie pełnomocnika P. P. z dnia 20 listopada 2010r. wskazuje się, jak ocenił to organ I instancji, na rzekome naruszenie przez inwestora przepisów technicznych w postaci § 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz przepisów określających parametry dróg pożarowych, gdy tymczasem projekt budowlany nie porusza tych problemów w ogóle, nie zawiera tak wskazanych elementów zagospodarowania terenu i przez to nie może być, zdaniem organu, kwestionowany w tym zakresie.

Organ przywołuje ponadto dalsze pisma wniesione w tej sprawie, tj z dnia 21 lutego 20011 r., z dnia 28 lutego 2011 r.( zawierającego informację o samowolnym demontażu przez inwestora części instalacji-przyłącza wodnego przebiegającego przez działkę nr 39/30 (nieruchomość obciążona), a zasilającego w wodę nieruchomość zabudowaną położoną na działce nr 39/1 (nieruchomość władnąca) stanowiącej własność P. P. i pisma z 19 listopada 2010 r. jako uzupełnienie do wcześniejszego pisma R. S. wskazującego na powiązanie działek nr 39/30, 39/29, 39/1 z ustaleniami lokalizacji zjazdu publicznego, którego projekt wraz z przejazdem został pozytywnie uzgodniony w dniu [...] r. decyzją nr [...]. Przy czym w ostatnim piśmie wskazano także na szereg przepisów technicznych odnoszących się do dojazdów do działek i dróg pożarowych.

Organ stopnia podstawowego biorąc pod uwagę stan zaawansowania postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do weryfikacji postępowania zwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę, przywołał tezy dwóch wyroków NSA odnoszących się do treści przepisu art. 152 § 1 k.p.a.

Oceniając zasadność złożonych wniosków, jak to określił organ "zarówno w sprawie wznowienia postępowania z powodu tzw. braku udziału w postępowaniu bez własnej winy jak i w sprawie wstrzymania decyzji ostatecznej", stwierdził "brak przekonania o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania. Z kolei brak takiego przekonania, które zostanie określone w decyzji kończącej sprawę, pozbawia organ podstawy do uwzględnienia wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej." Sygnalizowane przez pełnomocników skarżących problemy komunikacyjne z wieloma działkami oddalonymi od ulicy Św. A. , w szczególności te, które występują w trakcie wykonywania robót budowlanych noszą cechy roszczeń cywilnych, a także powinny być kierowane do właściwego sądu powszechnego.

Na postanowienie powyższe pełnomocnik P. P. złożył zażalenie.

W uzasadnieniu zażalenia podnosi, że okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stwierdza, że inwestor realizuje w pośpiechu budowę na podstawie wadliwego w znacznej części projektu budowlanego, co w niedalekiej przyszłości spowoduje, że wdrożenie jakiegokolwiek programu naprawczego będzie niemożliwe ze względu na zaawansowanie prac budowlanych. Zwrócił również uwagę na fakt, że Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony przez wnioskodawców i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony uznając, że podnoszona przez P. P. przesłanka wznowienia postępowania jest zasadna.

Zdaniem organu odwoławczego treść przepisu art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji tylko od jednej przesłanki merytorycznej – wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Innymi słowy, właściwy organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie musi bezspornie ustalić istnienia określonej podstawy wznowieniowej. Zobligowany jest natomiast ocenić, czy istnieje hipotetyczny związek pomiędzy zarzucaną wadliwością a decyzją polegający na ustaleniu, że o ile faktycznie taka wadliwość miałaby miejsce, to w wyniku wznowienia postępowania kwestionowana decyzja zostanie uchylona, a co za tym idzie zastąpiona decyzją o innej treści.

Według organu II instancji, w niniejszej sprawie należy przeanalizować zarzuty i ustalić, czy w ogóle istnieje relewantny związek pomiędzy nimi a treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji omówił, a nawet ustosunkował się do zarzutów wnioskodawców, ale dotyczyło to tylko wybranych zarzutów. Ponadto z uwagi na przyjęte stanowisko ( brak wystąpienia przesłanki wznowienia) organ ten nie rozważał potencjalnej możliwości uchylenia decyzji pod katem regulacji dotyczącej warunków udzielenia pozwolenia na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany jest rozważyć zasadność pozostałych zarzutów wnioskodawców, w relacji do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniósł inwestor P.D..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 152 k.p.a. polegające na uznaniu postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. za nieodpowiadającego prawu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania i wydania decyzji odmiennej co do meritum niż decyzja kwestionowana, b) art. 110 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo wniesienia zażalenia na postanowienie przed jego wejściem do obrotu prawnego i jako takiego złożenie zażalenia niedopuszczalnego.

Wobec wskazanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach skargi podniósł, że P. P. otrzymał przedmiotowe postanowienie w dniu [...] r., podczas gdy zażalenie wniesione zostało przed wejściem postanowienia do obrotu prawnego, a zatem winna zostać stwierdzona niedopuszczalność jego złożenia.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji zaistnieć musi stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie , w ocenie skarżącego, odmowa uznania P. P. przez organ I instancji za stronę postępowania w ramach postępowania wznowieniowego była prawidłowa. Działka stanowiąca własność P. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, natomiast korzystanie z nieruchomości w ramach ustanowionej służebności nie uprawnia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nawet jeśli nieruchomość obciążona służebnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Skutkiem powyższego P. P. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a więc i nie przysługiwało mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie tego postępowania.

W ocenie skarżącego nie może być również mowy o prawdopodobieństwie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony przez osobę nieposiadającą legitymacji strony w danym postępowaniu wznowieniowym. W dalszej części skargi skarżący dokonał obszernej interpretacji przepisów art. 28 § 2 , art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z zastosowaniem wykładni celowościowej, dla poparcia swoich twierdzeń o braku przymiotu strony P. P. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu. Dodał przy tym, że skarżący złożył zażalenie po wejściu do obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia, a zatem organ odwoławczy uznał, że jest ono dopuszczalne.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię dopuszczalności zażalenia P. P.. Skarżący zarzuca, że P. P. wniósł zażalenie w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji nie weszło do obrotu prawnego. Wyjaśnić należy, że z wejściem postanowienia (orzeczenia) do obrotu prawnego – w przypadku wielości stron postępowania administracyjnego - mamy do czynienia wówczas, gdy choćby jednej ze stron zostanie doręczone orzeczenie. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji doręczano stronom w następujących datach: 14 marca 2011r. Z. W.-D., 15 marca 2011 r. K. K., 17 marca 2011 r. pełn. r. pr. R. S. , pełn. P. P. 28 marca 2011 r., pozostałym stronom 10 marca 2011 r.). Oznacza to, że postanowienie organu I instancji weszło do obrotu prawnego w dniu 10 marca 2011 r., a P. P. lub jego pełnomocnik mogli zapoznać się z jego treścią w już wcześniej, w inny sposób niż przez doręczenie w dniu 28 marca 2011 r. Zatem wniesione zażalenie należało uznać za dopuszczalne.

W dalszej kolejności badając okoliczności faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia Wojewody D., Sąd stwierdza, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Stanowiący podstawę prawną uchylonego postanowienia organu I instancji przepis art. 152 § 1 k.p.a. stanowi, że wstrzymanie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, z urzędu lub na wniosek strony, wykonania decyzji ostatecznej (której dotyczy wznowione postępowanie), następuje wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Chodzi zatem o taki stan rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uznać należy, że Wojewoda D. trafnie zwrócił uwagę na okoliczność, że nieruchomość P. P., choć nie graniczy z nieruchomością podlegającą zainwestowaniu, to jednak może znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku hotelu, a wówczas powinien on być uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd zauważa, że lokalizacja budynku hotelu na działce nr 39/30 (nieruchomość służebna) może powodować utrudnienia w korzystaniu z działki stanowiącej własność P. P. (nieruchomość władnąca) już chociażby w chwili prowadzenia budowy a ponadto realizacja przejazdu bramowego o określonych w projekcie budowlanym parametrach może stwarzać trwałe ograniczenie w wykonywaniu służebności gruntowej P. P.. Jednakże te kwestie, nie mogą stanowić przedmiotu szczegółowych rozważań w postępowaniu ubocznym dotyczącym wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz powinny być przedmiotem merytorycznej oceny we wznowionym postępowaniu administracyjnym przez organ architektoniczno-budowlany.

Zasadnie także organ odwoławczy akcentuje potrzebę wyjaśnienia przez organ I instancji, czy wszystkie zarzuty sformułowane w pismach wnioskodawców pozwalają w odmiennym świetle ocenić prawną dopuszczalność inwestycji. A zatem czy istnieje relewantny związek pomiędzy tymi zarzutami a treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też słusznie organ odwoławczy stwierdził, że organ stopnia podstawowego nie rozważał w ogóle potencjalnej możliwości uchylenia decyzji, pod kątem regulacji dotyczącej warunków udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazać bowiem należy, że we wznowionym postępowaniu decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę, wchodzi w fazę merytorycznego rozpatrywania sprawy. Rodzaje możliwych rozstrzygnięć sprawy we wznowionym postępowaniu, wymienione zostały w przepisach art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i 151 par. 2 k.p.a. Każdy rodzaj rozstrzygnięcia odpowiada innym przesłankom. Zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 występuje wtedy, gdy we wznowionym postępowaniu zostanie ustalone, że formalnie przywołane podstawy wznowienia postępowania nie zaistniały w rzeczywistości i dlatego należy odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 ma miejsce w przypadku ustalenia, ze podstawy wznowienia postępowania zaistniały i dlatego należy uchylić decyzję dotychczasową i orzec na nowo o istocie sprawy. Zastosowanie zaś art. 151 par. 2 k.p.a. zachodzi zaś wówczas, gdy wprawdzie podstawy wznowienia postępowania zaistniały, ale z powodu upływu czasu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji dotychczasowej lub też nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej (mimo zaistnienia podstaw do wznowienia),bo w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 151 par. 2 w związku z art. 146 par. 2 k.p.a.). Skoro we wznowionym postępowaniu może dojść (co nie oznacza, że dojdzie) do przedłożenia projektu budowlanego przewidującego inne rozwiązania niż w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną (tu miedzy innymi w części dotyczącej zachowania przepisów przeciwpożarowych), to o zatwierdzeniu nowego projektu budowlanego, można będzie orzec po wyeliminowaniu decyzji pierwotnej.

Dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną, niezbędnych do tego by we wznowionym postępowaniu móc zatwierdzić projekt, którego rozwiązania pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym, w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wznowione postępowanie administracyjne dotyczy budowy hotelu, opisanego w projekcie budowlanym i o całości inwestycji trzeba będzie orzec we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Nowa decyzja musi bowiem zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową.

Tymczasem negatywnymi przesłankami uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest jedynie upływ czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.) lub przekonanie organu, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W sprawie niniejszej zważywszy na fakt, że decyzja ostateczna została wydana we wrześniu 2010 r., upływ czasu (przy przesłance wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynoszący 5 lat) nie może być negatywną przesłanką uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym należy, że istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego ( art. 34 ust. 4 prawa budowlanego) a zatem ewentualne zmiany w projekcie budowlanym przesądzają o innej treści pozwolenia na budowę. Tożsamość decyzji o pozwoleniu na budowę tkwi w tożsamości zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych. Tak więc to projekt budowlany, dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę podlega ocenie organu architektoniczno - budowlanego ( art. 35 ust. 1 prawa budowlanego).

Nienasuwające wątpliwości istnienie podstawy wznowienia postępowania (okoliczność znana Sadowi z urzędu w zw. ze sprawą o sygn.. akt II SA/Wr 420/12) i przejście we wznowionym postępowaniu do fazy merytorycznej oceny sprawy oraz wykluczenie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji dotychczasowej, przesądzało o prawdopodobieństwie uchylenia we wznowionym postępowaniu pierwotnego pozwolenia na budowę tj. o zaistnieniu przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze również nie podważają prawidłowości postanowienia.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.