Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 471/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. K. i K. G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2019 r. odrzucił skargę A. K. i K. G. (dalej łącznie także jako" skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że E. K., działając w imieniu grupy mieszkańców gminy [...], w oparciu o ich pisemne zgody, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z 27 maja 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Zarządzeniem z 24 czerwca 2019 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wezwała E. K. do wskazania, czy skargę na przedmiotową uchwałę składają wszystkie osoby, które udzieliły jej pełnomocnictwa, oraz czy składa ją również we własnym imieniu. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2019 r. E. K. wyjaśniła, że skargę wniosła w imieniu grupy mieszkańców gminy, za ich pisemną zgodą wyrażoną w formie pełnomocnictwa, a nie jako skargę wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa. Według E. K. stanowisko Sądu zmierzające do zarejestrowania skargi jako skargi wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa, jest nieprawidłowe. Jednak na wypadek braku zaakceptowania przez Sąd powyższej argumentacji E. K. oświadczyła, że skargę podtrzymują i składają A. K. i K. G. W konsekwencji Sąd zarejestrował skargę jako złożoną przez A. K. i K. G.

Następnie Sąd podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w obrębach geodezyjnych [...] na terenie Gminy [...]. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej "u.s.g."), oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Skarżący powyższą uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej sprzedaży nieruchomości nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], ujętej w uchwale pod pozycją nr [...]. Zaskarżonej części uchwały zarzucili naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 7, 9, 10 i 17 u.s.g., z uwagi na dobrowolnie i świadome odstąpienie przez uchwalenie zaskarżonej uchwały, od wykonywania zadań własnych gminy w kontekście zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, 2) art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g., przez powołanie go jako podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a nie wyrażania zgody na sprzedaż nieruchomości, gdy sprzedawana działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a jego lokatorzy nigdy nie wyrazili zgody na objęcie tej nieruchomości zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uzasadniającego uprawnienie do kwestionowania uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym postanowieniu w pierwszej kolejności odniósł się do kwalifikacji złożonej skargi jako skargi A. K. i K. G., podczas gdy pierwotnie skargę wyniosła E. K., działając w imieniu grupy mieszkańców gminy. Sąd podał, że art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga. Nie oznacza to przy tym, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w art. 101 ust. 2a u.s.g., kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi innemu podmiotowi swej zgody na piśmie. Tym samym, skoro skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g., to stronami skarżącymi należało uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych. W konsekwencji, zgodnie z oświadczeniem E. K. zawartym w piśmie procesowym z 9 sierpnia 2019 r., za stronę skarżącą Sąd uznał A. K. i K. G.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazali, że zaskarżone postanowienia uchwały naruszyły ich interes prawny.

Sąd podniósł, że skarżący, kwestionując postanowienia zaskarżonej uchwały, zmierzali do wyeliminowania zgody organu na sprzedaż działki gminnej, na której realizowane są funkcje publiczne zaspokajające potrzeby wspólnoty mieszkańców [...]. Nie powoływali się przy tym na interes indywidualny, wynikający z uprawnień rzeczowych do działki nr [...], ale na przynależność do wspólnoty samorządowej. Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest jednak źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach.

Skarżąca A. K. na powyższe postanowienie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie naruszyła jej interesu prawnego i uprawnienia, czym w konsekwencji naruszono przepisy postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."),

2. art. 101 ust. 2a u.s.g., przez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż przedmiotowa skarga, złożona przez E. K., nie była złożona przez nią jako pełnomocnika działającego w imieniu mieszkańców gminy, którzy wyrazili na to pisemną zgodę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ust. 2a u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż z ww. przepisu nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem E. K. złożyła skargę w imieniu 270 mieszkańców gminy, których w załączniku do skargi wskazała z imienia i nazwiska, dołączając jednocześnie pełnomocnictwa od tych osób. Tym samym niezrozumiałym jest, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa skarga nie została złożona przez E. K. w imieniu mieszkańców gminy.

Dla przyjęcia, że E. K. nie działała w imieniu mieszkańców gminy nie mogło mieć znaczenia jej oświadczenie w piśmie z 9 sierpnia 2019 r. Zwrócić należy uwagę, że w piśmie tym skarżąca, w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu z 31 lipca 2019 r., podtrzymała stanowisko zawarte w skardze, że składa skargę w imieniu grupy mieszkańców. Jedynie w przypadku nieuwzględnienia jej stanowiska, że taką skargę może złożyć w ich imieniu wskazała, że skargę podtrzymują A. K. i K. G..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że E. K. nie mogła reprezentować mieszkańców gminy.

Wskazać należy, że kwestię zastępstwa procesowego osób fizycznych przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi reguluje art. 35 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.

Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g., stanowi lex specialis wobec ww. przepisu art. 35 § 1 p.p.s.a., a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej). Rozszerzenie kręgu podmiotów, mogących być pełnomocnikami grupy mieszkańców gminy i wnoszących skargę na uchwałę lub zarządzenie organów gminy, zostało podporządkowane zapewnieniu skarżącym ułatwień w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz dokonywania czynności procesowych w ramach zawisłego sporu. Za powyższym ratio legis omawianej regulacji przemawia również to, że art. 101 ust. 2a u.s.g. został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym 1 października 1995 r. na mocy art. 62 nieobowiązującej już ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tym samym miał on za zadanie modyfikowanie ogólnych zasad udzielania pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z wchodzącą w życie reformą sądownictwa administracyjnego.

W konsekwencji przyjęcia, że regulacja wskazana w art. 101 ust. 2a u.s.g. jest odstępstwem od ogólnych zasad reprezentacji przed sądem administracyjnym, uznać trzeba, że w przypadku zaskarżania uchwał lub zarządzeń organów gminy dopuszczalne jest, aby grupa mieszkańców gminy udziela pełnomocnictwa osobie trzeciej niewymienionej w treści art. 35 § 1 p.p.s.a., która jednak nie podpisuje skargi we własnym imieniu lecz podpisuje ją w imieniu grupy mieszkańców, którą reprezentuje. Przy czym każdy z tych mieszkańców musi być określony z imienia i nazwiska, a pełnomocnik działa w istocie w imieniu każdego ze skarżących osobno. W takim przypadku podmiotem skarżącym jest grupa mieszkańców określonych z imienia i nazwiska, a nie podmiot reprezentujący tę grupę (chyba, że wnosi skargę również w imieniu własnym, to wówczas jest podmiotem skarżącym obok grupy mieszkańców) (por. postanowienie NSA z 28 września 2012 r., II OSK 2173/12). Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że reprezentowanie za pisemną zgodą mocodawcy oznacza działanie w charakterze pełnomocnika. Grupa mieszkańców gminy może udzielić pełnomocnictwa osobie trzeciej niewymienionej w treści art. 35 § 1 p.p.s.a., która jednak nie podpisuje skargi we własnym imieniu (tak W. Kisiel /w:/ K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Doborz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 725). W tym przypadku pełnomocnikiem grupy mieszkańców w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być każdy podmiot legitymujący się zdolnością procesową, określoną w art. 26 § 1 p.p.s.a. Tak więc pełnomocnikiem mieszkańców gminy mogą być osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a. Pełnomocnik nie musi przy tym posiadać kwalifikacji zawodowych adwokata i radcy prawnego. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. uchylona bowiem wymóg legitymowania się przez pełnomocnika kwalifikacjami zawodowymi do reprezentacji skarżących, jak również wymóg pozostawania pełnomocnika w określonym związku faktycznym ze skarżącymi.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w świetle art. 101 ust. 2a u.s.g. dopuszczalna jest sytuacja, że podmiot wnoszący skargę na uchwałę nie będzie tego czynił w imieniu własnym lecz reprezentować będzie wyłącznie grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Oczywiście może być również tak, że dany podmiot działa w imieniu własnym, a jednocześnie reprezentuje grupę mieszkańców, jednakże w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że E. K. nie działała we własnym imieniu, a jedynie innych mieszkańców gminy.

Rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie poczynienie ustaleń niezbędnych do prawidłowego określenia strony skarżącej i podmiotu tę stronę reprezentującego. W dalszej dopiero kolejności Sąd dokona oceny w zakresie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).