I OSK 465/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-07	
Data wpływu	2022-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk	
Symbol z opisem	6290 Reforma rolna	
Hasła tematyczne	Nieruchomości
Reforma rolna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2124/20	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1945 nr 10 poz 51; art. 2 ust. 1 lit. e); Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1932 nr 35 poz 357; art. 1; Ustawa z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 § 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2124/20 w sprawie ze skargi K.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr GZrn.625.277.2018 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2124/20, oddalił skargę K.F., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 3 sierpnia 2020 r., nr GZrn.625.277.2018, w przedmiocie reformy rolnej.

Od wyroku Sądu I instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając go w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 sierpnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 września 2018 r., znak GZrn.625.277.2018 zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r. z uwagi na brak należytego wyjaśniania sprawy, w tym okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia przez Sąd I instancji za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji przy jednoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnych braków materiału dowodowego oraz sprzeczności w zebranym materiale dowodowym dotyczących okoliczności faktycznych o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności polegających na tym, że:

a. w toku postępowania przed organami administracji publicznej zaniechano przedstawienia dostatecznych dowodów, na podstawie których organ ustalił, że "Obiekt stawowy [...]" w chwili przejęcia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa stanowił część gospodarstwa rybnego, jak również dowodów bezpośrednio (a nie pośrednio) potwierdzających, że "Obiekt stawowy [...]" w chwili wejścia w życie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej też jako "dekret PKWN") był wykorzystywany jako staw hodowlany, a tym samym brak wskazania dowodów świadczących jednoznacznie o rolniczym charakterze "Obiektu stawowego [...]";

b. pominięciu istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, iż część obiektów stawowych przejętego majątku ziemskiego pn. "[...]", z którym przejęty łącznie został staw "[...]" pochodzący z majątku ziemskiego pn. "[...]", przed dniem 13 września 1944 r. wykorzystywana była wyłącznie do badań naukowych prowadzonych w ramach stacji biologicznej i w świetle zebranych dowodów istnieją poważne wątpliwości, czy do celów naukowych nie był również wykorzystywany "Obiekt stawowy [...]";

c. pominięciu istotnych rozbieżności i sprzeczności w treści dokumentów zgromadzonych w materiale dowodowym sprawy, w zakresie w jakim dotyczyły one powierzchni "Obiektu stawowego [...]" oraz łącznej powierzchni obiektów stawowych dóbr ziemskich pn. "[...], które to rozbieżności sięgały nawet [...] ha powierzchni, sugerując, że znaczna część obiektów stawowych majątku nie była wykorzystywana jako stawy hodowlane/produkcyjne;

d. utrzymanie wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w mocy, pomimo zaniechania przez organ podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie ustalenia charakteru przejętej nieruchomości przed wejściem w życie przepisów dekretu PKWN;

podczas gdy

- obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o niepodpadanie nieruchomości pod działanie przepisów art 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest dokładne ustalenie, czy była to nieruchomość ziemska w rozumieniu przepisów dekretu;

- w przypadku innych nieruchomości należy zbadać związek funkcjonalny między tą częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa;

- oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości decyzji administracyjnej jest wnikliwe zbadanie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z zasadami K.p.a.;

3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przy jednoczesnym braku wszechstronnej i pogłębionej analizy przez Sąd zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na:

a) powieleniu przez WSA w Warszawie wątpliwych i niemających silnego oparcia w materiale dowodowym ustaleń faktycznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że "Obiekt stawowy [...]" oraz "Obiekt stawowy [...]" stanowił staw hodowlany, podczas gdy ani materiał dowodowym sprawy nie przesądzał o wykorzystywaniu stawu "[...]" jako stawu rybnego w dacie wejścia w życie dekretu PKWN, ani przepisy dekretu PKWN nie pozwalały na traktowanie stawów jako nieruchomości ziemskich, a jednocześnie istniały dokumenty wskazujące na zróżnicowany charakter (w tym nierolny - naukowy) wykorzystania części obiektów stawowych majątku pn. "[...]";

b) całkowicie bezrefleksyjnym powieleniu przez WSA w Warszawie nie popartych konkretnymi dowodami ustaleń faktycznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że "Obiekt stawowy [...]" stanowił staw hodowlany w dacie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że jako staw rybny ww. obiekt stawowy był wykazany dopiero w dokumentach z końca 1947 r., w sytuacji gdy pomiędzy dniem przejęcia majątku a dniem 31 grudnia 1947 r. przeprowadzono szereg inwestycji infrastrukturalnych takich jak ogroblowania, wykonanie rowów na stawach, wykonanie nowych stawideł do upustów, pogłębianie doprowadzalnika na stawach, czy prace przy remoncie grobli, których skutkiem mogło być zaadaptowanie stawów na potrzeby działalności hodowlanej (rybackiej).

c) dowolnym i nie popartym wszechstronną analizą materiału dowodowego ustaleniu przez WSA w Warszawie, iż "Obiekt stawowy [...]" musiał stanowić staw rybny, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynikało, że niektóre stawy dóbr ziemskich pn. "[...]" pełniły funkcję stawów naukowo badawczych, niewykorzystywanych rolniczo;

4. naruszenie art. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dowolne i szerzej nie uzasadnione uznanie przez WSA w Warszawie, że obiekt stawowy "[...]" przynależący hipotecznie do majątku ziemskiego pn. "[...]" został przejęty na mocy przepisów dekretu PKWN wraz ze stawami majątku ziemskiego pn. "[...]" na cele reformy rolnej wynikające z dekretu PKWN, pomimo braku uzasadnienia w jakim zakresie nieruchomość — staw "[...]" realizowała cele reformy rolnej, jak również wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji, podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów jest niepodważalny.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że na cele reformy rolnej mogła być przejęta nieruchomość wykorzystywana w celach innych niż rolnicze, a skutkiem tego na wadliwym zakwalifikowaniu nieruchomości obejmującej "Obiekt stawowy [...]" jako nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu PKWN, podczas gdy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zarówno przepisy dekretu PKWN, jak i ww. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie traktowały stawów hodowlanych jako nieruchomości rolnych i hodowla ryb w stawach nie była zaliczana do działalności rolniczej, co świadczy o zastosowaniu ww. przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN sprzecznie z ugruntowanym orzecznictwem, w tym uchwałą Trybunału Konstytucyjnego 2 dnia 19 września 1990 roku, sygn. akt: W 3/89, opublik. w OTK 1990, poz. 26) stwierdzającą, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzania działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej — przez inne podmioty" oraz uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, wskazującą, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu PKWN.

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania.

Większość zagadnień opartych na tej podstawie kasacyjnej została już w orzecznictwie rozstrzygnięta. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich zbiorczo. Zauważyć na wstępie należy, że dekret o reformie rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej". W orzecznictwie akceptuje się rozumienie tego pojęcia wedle definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89. Tym samym za "nieruchomości ziemskie" w rozumieniu przepisów dekretu PKWN uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia między innymi działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Za takim rozumieniem opowiedziały się również uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej, np. w produkcji zwierzęcej. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przewidywał, że na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. a-d) przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie między innymi wówczas, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Brak pojęcia "stawy" w definicji użytków rolnych z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie mógł zatem eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Tym samym przejęciu w tym trybie, oprócz użytków rolnych, podlegały także grunty stanowiące np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej wyżej uchwale. Podobne rozważania w odniesieniu do stawów rybnych zawarte zostały w innych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2254/15, LEX nr 2371476; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 160/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1182/21; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 483/20, LEX nr 3597598).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2005/20, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dekret o reformie rolnej nie wyłączał spod nacjonalizacji stawów rybnych. Wytwórczość hodowlana, a więc i hodowla ryb była przejawem działalności rolnej, a zarezerwowanie odpowiednich terenów dla ośrodków wytwórczości hodowlanej i przemysłu rolnego stanowiło jeden z celów reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu). Dlatego za poprawne należy uznać stanowisko organu, że hodowla ryb w stawach hodowlanych nie stanowiła w tamtym okresie rybołówstwa. W świetle bowiem art. 1 ustawy z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35, poz. 357), rybołówstwo oznaczało zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach niezamkniętych, co nie odnosiło się do stawów rybnych.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny, także w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC z 1992 r. Nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, OSP z 1993, Nr 3, poz. 47), że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) - przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu o reformie rolnej winny być zatem stosowane i wykładane ściśle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", dokonanej przez Sąd I instancji nie można było przypisać takiego charakteru. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie tak z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., jak i z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanymi wyżej.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) zauważyć należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem strony było wykazanie nie tylko obszaru nieruchomości objętej wnioskiem, ale także "wyszczególnienie użytków każdego rodzaju". Tak zostało to też zinterpretowane w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Nie można zatem tego obowiązku przerzucać na organ i twierdzić, że to organ nie wykazał, jakiego rodzaju użytki objęte zostały wnioskiem, zwłaszcza, że z treści samego wniosku wynikało, że chodzi o nieruchomości zajęte pod stawy rybne.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania związanych z czynnościami organu prowadzonymi w celu ustalenia stanu faktycznego. Ich treść wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego poczynione w sprawie przez organy administracji, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie swego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał, iż organ dokonując oceny materiału dowodowego nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne i rzeczowe oraz odnosi się do każdego z dokumentów znajdujących się w aktach, a także do pisemnych oświadczeń świadków (s. 15-18 uzasadnienia). Organy sięgnęły do zasobów archiwalnych, do akt sprawy załączono obszerną dokumentację towarzyszącą przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej, dokonano kwerendy ksiąg hipotecznych [...] i [...], zlokalizowano na mapie działki będące przedmiotem sporu, sięgnięto po materiały z innych postępowań dotyczących majątku [...]. Za hodowlanym charakterem opisanych stawów przemawia również ich powierzchnia, stan oraz ilość urządzeń infrastruktury technicznej. Przy prowadzonej działalności hodowlanej gospodarstwo mogło być wykorzystywane również na cele naukowo-badawcze, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej są powieleniem zarzutów skargi pierwotnie złożonej do Sądu I instancji i stanowią wyłącznie polemikę z ustaleniami i oceną prawną dokonaną przez organy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.