V SA/Wa 4562/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-09	
Data wpływu	2021-10-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 1185/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skarg T. w W. i T. w W. oraz W. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz każdego ze skarżących: T. w W. i The T. w W. oraz W. w W. – kwoty po 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
[...] marca 2018 r. Rada Miasta [...] (dalej: "organ", "Rada [...]") – działając na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487, z 2017 r., poz. 2245 i 2439 oraz z 2018 r. poz. 310), dalej: "u.w.t.p.a." – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym. Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, odstępstwo wprowadzono na lewym brzegu rzeki Wisły na długości: [...],[...],[...],[...] i [...] na odcinku od początku [...] do końca [...]; na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy drogi rowerowej lub chodnika, w zależności, które z nich położone jest bliżej rzeki Wisły, biegnących wzdłuż ulic: [...],[...],[...],[...] i [...]. Jednocześnie zastrzeżono, że na wysokości ul. [...], odstępstwo obowiązuje na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu uchwały organ powołał treść art. 14 ust. 2a i art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. Dalej wyjaśniono, że do wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 2a o wychowaniu w trzeźwości w obecnym brzmieniu, tj. stanowiącego o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, spożywanie napojów alkoholowych na bulwarach nie było zabronione. Organ zwrócił uwagę, że uprzednio obowiązujący art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zakazywał wprawdzie spożywania napojów alkoholowych lecz zakaz ten dotyczył ulic, placów i parków. Początkowo, w związku z treścią ww. przepisu bulwar traktowano jako ulicę. Interpretacja ta uległa zmianie w 2017 r. z uwagi na orzecznictwo sądów, zgodnie z którym bulwary nie są ulicami, zatem nie były obszarem objętym ustawowym zakazem spożywania napojów alkoholowych. Organ wskazał na charakter przestrzeni rozciągającej się wzdłuż centralnego odcinka Wisły, podkreślając, że obszar ten od 2008 roku jest sukcesywnie zagospodarowywany i pełni różnorodne funkcje rekreacyjne i kulturalne. Mając na uwadze dopuszczenie spożywania napojów alkoholowych na [...], zwrócono uwagę na liczne kampanie organizowane przez [...], mające na celu kształtowanie odpowiedzialności za wspólną przestrzeń. Organ podkreślił, że tegoroczna edycja kampanii rozszerzy się o nowy aspekt – zapobieganie negatywnym skutkom spożywania napojów alkoholowych. Zaznaczono, że poza prowadzonymi już działaniami w zakresie utrzymania porządku [...] zapewni na tym obszarze różnorodne działania profilaktyczne, angażując w nie np. streetworkerów i edukatorów prowadzących atrakcyjne działania informacyjno-edukacyjne. Wskazano również, że na terenie bulwarów planowany jest montaż wolnostojących urządzeń z funkcją alkomatu. Urządzenia dodatkowo będą wyposażone w wielkoformatowe monitory reklamowe do wyświetlania treści kampanii profilaktycznych, co przyczyni się do zwiększenia świadomości społecznej na temat szkodliwości nadużywania alkoholu. Podsumowując organ wskazał, że w świetle prowadzonych już, a także planowanych działań, o szerokim charakterze edukacyjnym w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, dopuszczenie spożywania napojów alkoholowych na [...] nie powinno mieć negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz na bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Skargę na powyższą uchwałę wniosły T. w W. i T. w W., a także W. w W.

W skardze T. w W. i T. w W. z dnia 29 lipca 2019 r. (dalej: "Skarżący", "Spółki") zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 14 ust. 2b i art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;

3. prawnie chronionego interesu prawnego wynikającego z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny;

4. art. 5 ust. pkt. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuzasadnione zwiększenie obowiązku wynikającego z tego artykułu. W motywach skargi wskazano, że Skarżący są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w rejonie objętym zaskarżoną uchwałą. Wskazano, że podejmując uchwałę organ naruszył art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości bowiem bezpodstawnie przyjął, że dokonane odstępstwo nie spowoduje zakłócania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tymczasem nieruchomość ulega intensywnemu niszczeniu oraz zanieczyszczeniu pozostałościami po libacjach. Ponadto zachowanie uczestników libacji narusza możliwość wykonywania przez Skarżących prawa własności na należących do niej terenach. Wyjaśniono, że znajdujący się pod wpływem alkoholu spożytego na terenie objętych uchwałą, a bezpośrednio (wprost) sąsiadującym z nieruchomościami Spółek, dokonują wtargnięć na ten teren prywatny. Powyższe powoduje po stronie Spółek jako inwestora, właściciela i zarządcy obiektu T. ogromne starty związane z zanieczyszczeniami i hałasami. Skarżący wskazali także na skargi użytkowników budynku T. oraz spadek wartości obiektu T. Wskazano także, że uchylając zakaz spożywania alkoholu Rada [...] nie zapewniła w okolicy nieruchomości Spółek odpowiedniej infrastruktury albo zapewniła ją w nieodpowiedniej ilości, co z kolei powoduje, że w celu zaspokojenia potrzeb związanych ze spożywaniem alkoholu, spożywający korzystają z nieruchomości spółki (pozostawianie śmieci). Powyższe wpływa na zwiększenie obowiązku właściciela nieruchomości, związanego ze zbieraniem odpadów komunalnych znajdujących się na terenie nieruchomości (butelki, niedopałki). Ponadto, Skarżący wskazali, że nieprawdą jest jakoby służby powołane do dbania o bezpieczeństwo i porządek publiczny miały stały nadzór nad rejonem objętym uchwałą. Nadzór tych służb jest niewystarczający z uwagi na ogromny zakres patologicznych zachowań wynikających ze spożywania alkoholu. Podsumowując Skarżący zaznaczyli, że rekreacyjny charakter bulwarów nie uzasadnia spożywania alkoholu na tym terenie ponieważ spożywanie alkoholu w żaden sposób nie łączy się z rekreacją i wypoczynkiem, a raczej z poalkoholowymi zachowaniami patologicznymi negatywnie wpływającym na kształtowanie polityki przeciwalkoholowej oraz na wykonywanie prawa własności przez Skarżących.

W skardze wniesionej przez W. w W. (dalej: "Skarżąca", "[...]") zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z Preambułą oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 tej ustawy a nadto art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;

3. art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając skargę Skarżąca wskazała, że uchwala jest sprzeczna z celami wyznaczonymi przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości, określonymi przez jej Preambułę i art. 1 ust. 1, ma negatywny wpływ na kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, a nadto jej wprowadzenie w życie spowodowało zakłócenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Skarżącej skutki działania uchwały stwarzają zagrożenie dla prowadzonej przez [...] działalności szkoleniowej w zakresie sportu, utrudniają i narażają członków stowarzyszenia, w tym małoletnich członków sekcji sportowych na niebezpieczeństwo. Organ wydając uchwałę dotkniętą powyższymi wadami, działał sprzecznie z prawem oraz de facto przekroczył granice delegacji ustawowej wynikające z art. 14 ust. 2 b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a zatem dodatkowo działał niezgodnie z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że udostępnienie dla swobodnego (poza lokalami i tzw. "ogródkami") spożywania alkoholu tak dużego fragmentu miasta, przylegającego do rzeki, w tym terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenami użytkowanymi przez [...], kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wskazano również, że w uzasadnieniu uchwały brak jest odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz okoliczności, które realnie uzasadniałyby wydanie przedmiotowej uchwały w sposób odpowiadający celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz warunkom, od których ustawodawca w art. 14 ust. 2b ustawy uzależnił możliwość wprowadzenia przez Radę Miasta w określonym miejscu publicznym odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu. Powyższy brak powoduje, że nie ma możliwości skontrolowania uchwały w kontekście polityki społecznej gminy, w szczególności tego, czy odstąpienie od zakazu spożywania alkoholu na terenie [...] odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu. Ponadto Skarżąca zauważyła, że umożliwianie spożywania alkoholu w obszarze uchwały powoduje liczne negatywne następstwa (zanieczyszczenia, hałasy i dewastacje) ponieważ zaburza spokój korzystania z tego odcinka [...] członkom [...] i innym mieszkańcom [...] oraz bezpośrednio wpływa na spokojne oraz zgodne z podstawowymi zasadami współżycia społecznego korzystanie z obiektów sportowych użytkowanych przez Skarżącą.

W pismach procesowych z 12 marca 2020 r., 24 marca 2020 r. oraz z 7 lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał argumentację wyrażoną w skargach podnosząc, że organ nie wywiązał się z obowiązku odpowiedniego kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie wziął pod uwagę, że odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu będzie zakłócało bezpieczeństwo i porządek publiczny.

W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z 21 października 2021 r. wskazał, że kontrola aktu prawa miejscowego pod kątem zgodności z prawem następuje na dzień jego uchwalenia. Wobec powyższego zarzut błędnego uznania przez organ konsekwencji podjęcia uchwały (w dwuletnim okresie obowiązywania), w odniesieniu do bezpieczeństwa i porządku publicznego, przed wszystkim winien odnosić się do momentu podejmowania przez organ stanowiący uchwały i wykazania, że już wówczas istniały przesłanki pozwalające jednoznacznie stwierdzić, że uchwalenie kwestionowanego aktu prawa miejscowego będzie skutkowało zakłóceniem bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z 24.08.2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dalej: u.w.t.p.a.

Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących, w granicach i zakresie przedmiotowym określonym w delegacji ustawowej, celem dostosowania tych regulacji do specyfiki i potrzeb danej gminy. Zakres upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego określają nie tylko ramy delegacji ustawowej lecz również założenia i cel regulacji ustawowej zawierającej tę delegację.

Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Natomiast art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z treści art.14 ust. 2b u.w.t.p.a. wynika, że dla podjęcia uchwały wprowadzającej odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym na terenie gminy, konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze organ winien uznać, że taka uchwała nie będzie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi (o której mowa w art. 2 ust.1 ustawy) i po drugie organ winien uznać, że odstępstwo o którym mowa w tej uchwale nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.(wyrok NSA z 21.05.2020 r. sygn. akt II GSK 222/20).

Art.14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi odstępstwo od zasady przyjętej w art.14 ust. 2a u.w.t.p.a., wprowadzającej zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Z tych względów interpretacja art. 14 ust.2b u.w.t.i.p.a. oraz ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu prawa powinna uwzględniać wykładnię systemową, w tym pozostałe przepisy ustawy wskazujące na konieczność ograniczenia dostępności alkoholu oraz potrzebę zapobiegania negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie, a w szczególności z uwzględnieniem zasady generalnej z art. 1 ust.1 u.w.t.p.a., w którym ustawodawca zobowiązał organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Art. 91 zd. pierwsze u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność uchwały lub zarządzenia z aktami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym musi być ona oczywista i bezpośrednia. Sprzeczność z prawem może polegać zarówno na istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak również może to być naruszenie przepisów regulujących procedurę wydania aktu, o ile mogło mieć ono wpływ na ukształtowanie treści uchwały lub zarządzenia.

Choć materia zaskarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny (uprawnienie) skarżących, o którym mowa w ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przypadku zatem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O możliwości merytorycznego rozpoznania skargi i wydania wyroku przesądza zatem wykazanie przez skarżącego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszony jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny, aktualny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną skarżących. Nieruchomości skarżących, na których znajdują się budynki służące ich działalności, graniczą bezpośrednio z objętym uchwałą otwartym obszarem, na którym wprowadzono odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym. Wobec braku faktycznych przeszkód ograniczających immisje z obszaru objętego odstępstwem na nieruchomości sąsiednie, istnieje realne zagrożenie negatywnego wpływu na nieruchomości skarżących skutków niewłaściwego zachowania osób, które spożywały wcześniej alkohol na obszarze objętym odstępstwem, w tym w szczególności osób nadużywających alkoholu. Właściciele nieruchomości sąsiednich mają w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, albowiem jeżeli właściciel nieruchomości (gmina) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa polega na braku pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu poprzez nieuwzględnienie wszystkich wytycznych zawartych w upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego, co przejawiło się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy. Wymóg sporządzenia prawidłowego uzasadnienia aktu prawa miejscowego wynika z ogólnych zasad ustrojowych zwartych w Konstytucji RP, a w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7). Uzasadnienie aktu umożliwia też zewnętrzną kontrolę, w tym społeczną i sądową, procesu stanowienia prawa miejscowego. Brak prawidłowego uzasadnienia aktu prawa miejscowego stanowi więc istotne naruszenie prawa, chyba że w okolicznościach danej sprawy możliwe jest ustalenie w inny sposób motywów podjęcia aktu (por. wyrok NSA z 28.10.2021 r. sygn. akt II OSK 1165/21 i powołane tam orzecznictwo). Za niewystarczające należy uznać samo literalne powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na spełnienie przesłanek określonych art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. (tj. uznania przez organ gminy, że uchwała nie będzie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego), w sytuacji gdy ani z samego uzasadnienia, ani też z akt sprawy nie wynika, by gmina przeprowadziła wcześniej postępowanie odpowiednie wyjaśniające, którego wyniki uzasadniałyby przyjęte w uzasadnieniu uchwały wnioski. Należy przyjąć, że pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej, podjęcie uchwały, wprowadzającej odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wymaga wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Badanie to powinno obejmować opiniowanie projektu uchwały przez podmioty mające fachową wiedzę w tym przedmiocie, jak również analizę treści projektowanej uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Stanowisko podmiotów kompetentnych w danej dziedzinie powinno być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały, albowiem posiadają one zasób wiedzy i doświadczenia, które stwarzają gwarancję merytorycznej prawidłowości podejmowanego aktu. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu uchwały brak informacji by organ gminy przeprowadzał analizę wpływu projektowanej uchwały na kształtowanie polityki społecznej gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust.1 u.w.t.p.a., zaś w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających by takie badanie zostało przeprowadzone.

W konsekwencji i z przyczyn omówionych wyżej sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpisy od skarg 3 x 300 zł, wynagrodzenia adwokata 3 x 300 zł i opłaty od pełnomocnictw 3 x 17 zł.