I OSK 1441/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-07-17	
Data wpływu	2006-09-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Ożóg
Joanna Runge - Lissowska	
Symbol z opisem	6198 Inspekcja pracy	
Hasła tematyczne	Zatrudnienie	
Sygn. powiązane	II SA/Op 451/05	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art.156,art.138 § 1pkt 2 k.p.a.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 124 poz 1362; art.21a ust.2ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej inspekcji Pracy; Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.145§1 pkt 2, art.185;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Op 451/05 w sprawie ze skargi Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt II SA/Op 451/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Oplu stwierdził nieważność decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] r., nr [...], Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] na podstawie art. 207 § 2 i art. 227 § 1 Kodeksu pracy, § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1984r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych (Dz. U. Nr 37, poz. 197), nakazał Dyrektorowi Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - [...] między innymi wyposażyć w terminie do 30 października 2005r. w instalację wentylacji mechanicznej pomieszczenia zabiegowe chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej ( pkt 6 decyzji).

W odwołaniu od powyższego orzeczenia Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - [...] wniósł o "uchylenie decyzji nakazowej nr 6".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 6, dotyczącą wyposażenia pomieszczeń zabiegowych chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej - w terminie do 30 października 2005 r. - w instalację wentylacji mechanicznej.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty odwołania i wyjaśnił, że przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych wymaga, by pomieszczenia zabiegowe chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej wyposażone były w instalację wentylacji

mechanicznej z nawilżaniem, zapewniającą dziesięciokrotną wymianę powietrza na godzinę i 15% nadciśnienie nawiewu w stosunku do wywiewu powietrza.

Ponadto organ wyraził pogląd, że w pomieszczeniach zabiegowych występują nie tylko uciążliwości, ale i szkodliwości, z powodu konieczności prowadzenia częstych procesów dezynfekcyjnych.

W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - [...] wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że nakaz wyposażenia przedmiotowych pomieszczeń zabiegowych w instalację wentylacji mechanicznej oparto na błędnej podstawie prawnej, bowiem obowiązki w tym zakresie określa § 66 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Rozdział VI tego rozporządzenia zawiera wymagania dotyczące instalacji grzewczo-wentylacyjnej (§ 59 pkt 2), natomiast ust. 2 § 66 rozporządzenia wyraźnie mówi o wentylacji nawiewno-wywiewnej, a taką wymianę powietrza zapewnia wentylacja grawitacyjna. Z uwagi na rodzaj wykonywanych zabiegów nie występują w przedmiotowych pomieszczeniach szkodliwe opary gazów medycznych. Wstępna dezynfekcja narzędzi odbywa się w hermetycznie zamkniętej kuwecie, co eliminuje emisję tego środka do otoczenia. Zgromadzone narzędzia chirurgiczne przekazywane są do centralnej sterylizatorni. Z kolei, dezynfekcja przy użyciu lamp bakteriobójczych wykonywana jest po zakończeniu pracy, w związku z czym nie ma zagrożenia, natomiast dezynfekcja chemiczna wykonywana jest przy użyciu preparatów dopuszczonych do użytkowania. Poza tym, przy przygotowywaniu roztworów środków dezynfekujących stosowane są odpowiednie urządzenia i zabezpieczenia indywidualne pracowników.

Odnosząc się do zastosowanego przez organy administracji § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stwierdzono, że w zakresie wydzielania się substancji szkodliwych, przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń tych substancji, czy też istnienia takiego zagrożenia, nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego i nie wyjaśniono tej kwestii w decyzji, czym naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt II SA/Op 451/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora pracy w [...] z dnia [...]., Nr [...].

Sąd podniósł, że skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wskazanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie zgodził się ze stanowiskiem Okręgowego Inspektora Pracy w [...], że wydany przez Inspektora Pracy nakaz z dnia [...] r. składa się z sześciu odrębnych decyzji, przy czym strona postępowania zaskarżyła tylko decyzję w pkt 6, dotyczącą wyposażenia pomieszczeń zabiegowych chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej - w terminie do 30 października 2005 r. - w instalację wentylacji mechanicznej. Zdaniem Sądu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wskazują z jakich elementów składa się decyzja administracyjna. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem decyzji jest między innymi rozstrzygnięcie, w którym następuje konkretyzacja prawa w odniesieniu do adresata decyzji, co w rozpoznawanym przypadku polegało na nałożeniu na Dyrektora Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Wojewódzkie Centrum Medyczne w Opo!u, jedną decyzją (nakazem), sześciu obowiązków, oznaczonych punktami od 1 do 6. Co prawda, obowiązki te wynikają z przepisów różnych ustaw oraz aktów wykonawczych, nie oznacza to jednak, że zastosowanie do każdego z nałożonych obowiązków odmiennych podstaw prawnych powoduje automatycznie uznanie, że podjęto kilka odrębnych decyzji.

Konsekwencją powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji jest uznanie, iż z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy jedynie część decyzji, dotyczącą obowiązku oznaczonego numerem szóstym, a więc -wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Takie działanie Okręgowego Inspektora Pracy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Oplu, naruszyło także w sposób rażący przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, w której w sposób skuteczny wniesiono odwołanie (choć strona zakwestionowała tylko części decyzji), powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, ujawnienie opisanych wyżej wad decyzji, stanowiących przesłankę nieważności aktu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa ), obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w [...] D. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: art.21a ust.2 ustawy z 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że nakaz inspektora pracy nr rej. 11043/K042/Nk01/2005 z [...]r. stanowi jedną decyzję administracyjną;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art.145 §1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270) polegające na przyjęciu, że zachodzą przyczyny nieważności decyzji określone art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy jest aktem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego i wyłącza możliwość stosowania przepisów, które zostały odmiennie uregulowane w akcie podstawowym.

Za nietrafne uznano też stanowisko Sądu, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że tam, gdzie wchodzi w grę rozbieżność w wykładni prawa nie można mówić o jego rażącym naruszeniu.

Nie można zatem, jako rażąco naruszające prawo, traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeśli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

W tej sytuacji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że został on zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uznać należy za niesłuszne.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że w dacie wydania decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy, nr rej. [...], pięć decyzji nakazu Inspektora Pracy było wykonanych, bądź w trakcie wykonania, w związku z czym objęcie ich postępowaniem odwoławczym byłoby bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że w praktyce orzeczniczej stosowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie inspekcji pracy, nigdy nie kwestionowano samoistności decyzji zawartych w nakazach inspektorów pracy, co do których strona nie odwoływała się, w związku z czym nie były one objęte postępowaniem odwoławczym organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej - [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że jej zarzuty są bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 a ust. 2 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy polegające na przyjęciu, że nakaz inspektora pracy z dnia [...]r. stanowi jedną decyzję administracyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, osnowa decyzji organu pierwszej instancji składa się z kilku rozstrzygnięć oddzielonych punktami, z których każde mogłoby być przedmiotem odrębnej decyzji, zatem niezasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy rażąco naruszył prawo rozpoznając odwołanie jedynie w części zaskarżonej, to jest pkt 6 decyzji.

To, że każda z tych części decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji stanowi oddzielne rozstrzygniecie i może być przedmiotem odrębnej decyzji nie jest poglądem czysto teoretycznym. W praktyce sądowej spotkać bowiem można wiele decyzji organów odwoławczych, które rozstrzygają sprawy tylko w zaskarżonej części, zaś niezaskarżona ich część nie jest przedmiotem rozpoznania.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, w odwołaniu do Okręgowego Inspektora Pracy w [...], Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] jednoznacznie wniósł o "uchylenie decyzji nakazowej nr 6", w związku z czym organ odwoławczy rozpoznał jedynie decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części.

Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zapadła jedna decyzja składająca się z sześciu punktów i stwierdził nieważność decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]r. nr [...] z tego względu, iż nie rozpoznał ponownie całości sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących

prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji.

Przyjęcie przeciwnego poglądu powodowałoby, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zdecydowałby, że Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] odwołuje się od całej decyzji, co nie było przez niego zamierzone.

W związku z powyższym, za trafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu błędnie przyjął , iż rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy jedynie w części zaskarżonej jest rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji, w części, w której nie została zaskarżona do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] stała się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem /zażaleniem/, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r., sygn. IV SA 1608-1609/02- niepublikowany).

Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przyczyny nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a.

W tym miejscu zasadnym jest także przywołanie niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1998 r., I SA/Gd 735/96, w którym przyjęto, że: "Pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Ale nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż

odwołanie winno mieć związek z decyzją organu pierwszej instancji, niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję".

W takiej sytuacji organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli doszedłby do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Podkreślić nadto należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, a więc nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych względów wyrok zaskarżony skargą kasacyjną jest wadliwy, a zatem należało go uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.