Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1406/25 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1406/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. S. (dalej jako: "skarżący" oraz "skarżący kasacyjnie") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2025 r. skarżący zwrócił się wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 480 zł oraz wypłacenie różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej. Wskazał że powyższe wyrównanie wynika z faktu, że do wypłaty uposażenia za wskazany okres posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej z 2022 r., zamiast należnych kwot za rok 2023. Wniosek dotyczył wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej. Skarżący wskazał, że należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r.

W toku postępowania pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r. zwrócono się do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o wskazanie, czy uposażenie za styczeń 2023 r. zostało wymienionemu wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2022 czy na 2023 r., w związku ze zwolnieniem ze służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. poinformowano, że uposażenie za styczeń 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby skarżącego zostało wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej za rok 2022, tj. 1.614,69 zł brutto.

Decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 448 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 99, art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636), dalej: "ustawa o Policji", w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666), dalej: "ustawa okołobudżetowa na 2023 r.", art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385), dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023r.".

Na skutek odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestię uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W roku 2023 wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł. Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 roku kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 – 1.614,69 zł. Skarżącemu, zwolnionemu ze służby z dniem 31 stycznia 2023 r. wypłacono uposażenie za styczeń 2023 r., na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ odwoławczy analizując żądania skarżącego, wskazał, że wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. zostało stronie naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tym miesiącu. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 roku. Żądanie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. jest zatem bezzasadne.

Odprawa pieniężna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, gdzie podstawą obliczenia odprawy jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro strona została zwolniona ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Późniejszy wzrost uposażeń, wynikający z rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., nie ma wpływu na wysokość odprawy należnej Stronie, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. W kwestii wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu należy zaznaczyć, że decydujące tu jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby strony. Skoro ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 roku, ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia obowiązujących przed tą datą. Podobnie jak w przypadku odprawy, brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia tego świadczenia z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. Wobec powyższego nie ma podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.

W ocenie organu odwoławczego prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba że przepis szczególny tak stanowi. W tym przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego argumentacja podnoszona w odwołaniu dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później), jest chybiona. Brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowego świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożnika, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu. Organ wskazał także na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, w którym TK uznał, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Orzeczenie to potwierdza, że stosowanie stawek z dnia zwolnienia jest zgodne z Konstytucją.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca 2023 roku. Organ odwoławczy uznał, tak jak organ pierwszej instancji, że roszczenie o jakie wnosi skarżący wykraczają poza formy działań przewidzianych przez organ - przełożonego, a ich podejmowanie stanowiłoby naruszenie podstawowych norm prawnych i mogłoby prowadzić do wykorzystania autorytetu organu administracji do innych celów niż wynikające z zadań organizacji jaką jest Policja. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadnie skarżący podnosi w odwołaniu, że decyzją nr [...] organ pierwszej instancji rozstrzyga o rzekomej bezprzedmiotowości ponownego przeliczenia wynagrodzenia za okres pełnionej przez skarżącego służby w styczniu 2023 r., ponownego przeliczenia odprawy emerytalnej, 1/12 nagrody rocznej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Decyzja nr [...] organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2025 r. rozstrzyga w sprawie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 480 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 roku.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł skarżący, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wobec odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości przepis art. 41 tzw. ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nakazującej stosować wobec funkcjonariuszy Policji odchodzących na emeryturę w styczniu i lutym 2023 r. niższą stopę kwoty bazowej, niż w przypadku tych, którzy kontynuowali służbę i za ten sam okres służby otrzymali wyższe uposażenie według wyższej kwoty bazowej, z datą wsteczną, tj. od 1 stycznia 2023 r.;

2. art. 8 k.p.a. wobec wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia naruszającego zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz równego traktowania, a także podważającego zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doszło do dyskryminacji skarżącego, gdyż inni funkcjonariusze za taką samą służbę w styczniu 2023 r. otrzymali wyższe wynagrodzenie niż skarżący, tj. według wyższej kwoty bazowej, co narusza standardy konstytucyjne;

3. art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, iż zmiany przepisów płacowych wprowadzone na mocy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią, mimo że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację i z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na podstawie art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kwota bazowa będąca podstawą wyliczeń wynagrodzenia skarżącego za styczeń 2023 r. wyniosła 1.614,69 zł, a nie 1.740,64 zł. W efekcie także jednorazowe świadczenia należne skarżącemu, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w postaci odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej zostały naliczone i wypłacone w oparciu o niższe stawki.

Sporna w sprawie pozostaje kwestia zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. jako podstawy odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. W ocenie skarżącego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgody z art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Skarżący powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. w sprawie [...], z którego wynika, że w świetle zasady z art. 2 Konstytucji RP adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący.

Dalej skarżący podniósł, że na niekonstytucyjność art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kilkukrotnie zwracał też uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich m.in. w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2024 r. wskazując, iż zarówno we wcześniejszych latach, jak i w 2024 r. takie rozwiązanie prawne nie było zastosowane i funkcjonariusze/żołnierze odchodzący na emeryturę w styczniu oraz lutym byli (poza wspomnianym 2023 r.) - tak jak inne grupy zawodowe - włączani w system podwyżek, jeżeli w danym roku takie podwyżki im przysługiwały. Skarżący odniósł się także do wykładni art. 106 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W tej mierze wyjaśnił, że złożenie przez niego wniosku o wypłatę podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. miało charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja - charakter deklaratoryjny. Fakt, iż na datę złożenia wniosku skarżący nie był czynnym funkcjonariuszem Policji, lecz emerytem, nie pozbawia go prawa do wyrównania wynagrodzenia za styczeń 2023 r., albowiem już choćby z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji skarżący jest uprawniony do dochodzenia przedmiotowego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznanie zarzutów skargi za niezasadne. W ocenie organu odwoławczego uposażenie skarżącego za styczeń 2023 r. zostało obliczone i wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie ma możliwości dowolnego kształtowania uposażeń, działa zgodnie z art. 7 k.p.a. na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 9 kwietnia 2025 r., który dwa lata wcześniej, to jest na podstawie rozkazu personalnego z 13 stycznia 2023 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. i przeszedł na emeryturę. W sprawie bezspornym jest, że za styczeń 2023 r. skarżącemu wypłacono uposażenie w kwocie obliczonej w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który w ocenie skarżącego w określonym zakresie jest niekonstytucyjny, wobec czego uposażenie skarżącego, które otrzymał za ostatni miesiąc służby powinno być wyliczone z pominięciem art. 41 ust. 2 cyt. ustawy (przewidującym dla uposażeń za styczeń 2023 r. niższe kwoty bazowe niż dla wyliczenia uposażeń za marzec 2023 r. i miesiące następne) i uwzględniać wyższe kwoty bazowe wskazane w art. 41 ust. 1 cyt. ustawy (które ustawodawca przewidział dla wyliczania uposażeń dopiero począwszy od 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.).

Organy stoją natomiast na stanowisku, że zarówno uposażenie skarżącego, jak i w konsekwencji ewentualne świadczenia jednorazowe należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie upoważnienia na ostatnio zajmowanym stanowisku, musiały być i były zgodne z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Dlatego też zostały obliczone z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 r.

Rozstrzygając powyższy spór Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane w tej sprawie przez organy.

Sąd meriti wskazał, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ww. ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. W myśl zaś art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.

Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r.

W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.740,64 zł.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270).

Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.614,69 zł.

Z powyższych przepisów wynika w ocenie Sądu pierwszej instancji jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo uznały, że wobec skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż rozkazem personalnym z 13 stycznia 2023 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. (okoliczność bezsporna). W odniesieniu do sytuacji skarżącego musiał zatem mieć zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co też prawidłowo wywiodły organy.

Wyliczając uposażenie skarżącego za miesiąc styczeń 2023 r. organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej, w tym art. 41 ust. 2 cyt. ustawy, wskazując że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. funkcjonariuszy Policji jest kwota bazowa wysokości 1.614, 69 zł. Organy prawidłowo zatem zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.

Sąd meriti stanął przy tym na stanowisku, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia - wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 r.- zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614,69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.

Sąd meriti nie podzielił tym samym argumentacji strony, aby w tej sprawie zastosowane przez organy przepisy miały charakter dyskryminujący. Subiektywne przekonanie strony, że regulacje ustawy okołobudżetowej, w oparciu o które wypłacono jej uposażenie za styczeń 2023 r. naruszają Konstytucję w tym mają charakter dyskryminujący, nie może stanowić podstawy do podważenia legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie. Jak słusznie bowiem wskazał organ drugiej instancji, z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy działają na podstawie i granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego zaś organy administracji nie są uprawnione w tym przedmiocie do rozstrzygania. Przepisy stanowiące podstawę ustalenia skarżącemu należnego uposażenia za styczeń 2023 r. nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje konieczność uznania, że przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności. Organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą zatem odmawiać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym jeszcze raz powtórzyć należy, że organy nie miały prawnej możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej z dnia 1 grudnia 2022 r. i dokonania żądanego przez skarżącego wyrównania uposażenia, a więc w zasadzie podwyżki uposażenia już w czasie gdy skarżący od lutego 2023 r. nie pozostaje też funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie z tej służby i przejście na emeryturę. Z uwagi na zwolnienie ze służby przed 1 marca 2023 r. skarżący nie został objęty regulacjami uprawniającymi do zastosowania podwyżki uposażenia, które obowiązywała w odniesieniu do wyliczania uposażeń w 2023 r. dopiero począwszy od 1 marca 2023 r., w tym regulacjami zawartymi w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Dodać również należy, że ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywania naliczeń a następnie wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że wprowadzenie kompleksowych zmian w zakresie wynagrodzeń funkcjonariuszy począwszy od 1 marca 2023 r. było poprzedzone kilkumiesięcznym procedowaniem ustawy okołobudżetowej w roku 2022 r. oraz rozmowami przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ze środowiskiem związków zawodowych służb mundurowych. Ustawa okołobudżetowa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 została uchwalona w dniu 1 grudnia 2022 r. i weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Już w jej projekcie, który trafił do Sejmu RP jesienią 2022 r. zawarte były zapisy ujęte następnie w art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 3 uchwalonej ustawy okołobudżetowej. Z powszechnie dostępnych źródeł zamieszczonych na internetowej stronie rządowej gov.pl wynika, że bezpośrednio po uchwaleniu w dniu 1 grudnia 2022 r. ustawy okołobudżetowej, w dniu 5 grudnia 2022 r. wydano "Wspólny komunikat kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz związków zawodowych służb podległych resortowi", w którym ministerstwo oraz strona związkowa wspólnie zaapelowały do funkcjonariuszy, który złożyli raporty o odejściu na emeryturę, o ponowną analizę tych decyzji, pod kątem tego czy są dla nich korzystne. Powyższe przepisy były zatem projektowane z wyprzedzeniem, wobec czego skarżący wobec powszechnej dyskusji toczącej się też z udziałem związków zawodowych służb mundurowych w zakresie planowanych od marca 2023 r. kompleksowych podwyżek miał czas na zrewidowanie swojego wniosku o zwolnienie, jeżeli uznałby, że byłoby to dla niego korzystne finansowo pozostanie w służbie do czasu tych podwyżek. Wskazane okoliczności Sąd meriti przytoczył dla zobrazowania całości kontekstu tej sprawy, gdzie skarżący dopiero w marcu 2025 r., a więc po upływie dwóch lat, wystąpił z wnioskiem o wyrównanie swoich uposażeń za styczeń 2023 r., w z związku z odejściem ze służby w Policji w styczniu 2023 r., pomimo, że w tej sprawie nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdzałoby niekonstytucyjność przepisów zawartych w art. 41 ustawy okołobudżetowej. Jak wskazano wyżej, takiej kompetencji, to jest odstąpienia od zastosowania obowiązującego przepisu ustawy nie posiadały organy administracji, które dokonywały wyliczenia uposażenia skarżącego według przepisów obowiązujących po 1 stycznia 2023 r., ani też sąd administracyjny, który nie może dokonywać wykładni prokonstytucyjnej, w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, to jest poprzez odstąpienie w pełnym zakresie od zastosowania całości przepisu obowiązującej w określonym czasie.

Z tych też względów Sąd meriti uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem, jak wyjaśniono szczegółowo powyżej, nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia.

Zdaniem Sądu meriti nie ma też podstaw, aby za uzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Skarżący w zarzucie tym zaznacza, że decyzja o odmowie przyznania mu podwyżki uposażenia zapadła w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Skarżący jednak nie wskazuje skąd czerpie przekonanie o niekonstytucyjności tego przepisu, poza powołaniem stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, które dla Sądu nie jest wiążące. Ponadto dodać należy, że powołane w skardze orzecznictwo (sądów okręgowych) nie dotyczy uposażeń funkcjonariuszy Policji.

Sąd meriti podkreślił dalej, że w polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/25). W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko nakazujące poszanowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego (przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt IIICKN 326/01, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II KK 261/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I FSK 442/07). Sad meriti wskazał, że dążenie do wyeliminowania przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją RP powinno być powinnością wszystkich organów państwowych, w tym także sądów. Podejmowane w tym celu działania powinny jednak przebiegać w ramach obowiązujących w tym zakresie procedur prawnych. Porównując derogację przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny albo możliwość bezpośredniego stosowania w indywidualnej sprawie przez sąd przepisów Konstytucji RP. W przypadku odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy w konkretnej sprawie nie dochodzi do wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego (co ma miejsce w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu). Tylko oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją, wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2021 r. w sprawie III OZ 391/21 i Sąd w składzie orzekającym w całości je podziela.

Reasumując Sąd meriti uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bez wątpienia postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Niewątpliwie za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zasada legalizmu oznacza działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne. Pracodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości. Konkludując, należy zgodzić się z organami, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby). Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane m. in. w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 16 maja 2025 r.; sygn. akt III SA/Łd 167/25 oraz z dnia 4 września 2025 r.; sygn. akt III SA/Łd 164/25; w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; sygn. akt III SA/Gd 364/250; w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r.; VIII SA/Wa 285/25 oraz w Białymstoku z dnia 14 października 2025 r.; sygn. akt II SA/Bk 1417/25).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 100 i 101 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wobec błędnego uznania, że powołany art. 41 ust. 1 i 2 tzw. ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego, bowiem wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dn. 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości pomimo, że regulacja art. 41 ust. 1-3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 faktycznie wyodrębniła dwie kategorie funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy mimo posiadania tego samego statusu zostali potraktowani przez ustawodawcę w odmienny sposób, albowiem ci, którzy pełnili służbę w 2023 r. jedynie przez okres styczeń - luty i odeszli na zaopatrzenie emerytalne nie zostali objęci podwyżką w zakresie kwoty bazowej na 2023 r., zaś pozostali w służbie funkcjonariusze i żołnierze nie dość, że od dnia 1 marca 2023 r. otrzymali podwyżkę w zakresie uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat w związku z podwyższeniem kwoty bazowej na 2023 r., to dodatkowo otrzymali rekompensatę za brak waloryzacji za styczeń i luty 2023 r. w postaci zwiększenia uposażenia w wysokości 1/5 kwoty różnicy miesięcznie przez następne miesiące tj. od marca do grudnia 2023 r.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.: art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wobec pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to wobec załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej uzasadniono.

W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać przede wszystkim należy, że zarzut ten został błędnie skonstruowany. W jego warstwie opisowej wskazano bowiem jedynie na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który z oczywistych nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Mając jednakże na względzie możliwość zrekonstruowania, w oparciu o treść uzasadnienia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, intencji skarżącego kasacyjnie co do braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności wydanych w sprawie decyzji, a zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że podniesiony zarzut jest niezasadny również z przyczyn merytorycznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi Policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach i doktryny, i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19 - 21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Powyższe poglądy potwierdza także judykatura. I tak, na uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91 trafnie charakteryzujący stosunek służbowy. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, publ. OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokości świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby).

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (publ. OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (publ. OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., sygn. II PZP 1/11 (publ. OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05 (publ. OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1467/13).

Już tylko dodatkowo można wskazać, ze w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; publ. Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyrok NSA z dnia 15 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1811/23 i wskazane tam orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych niekiedy w judykaturze, dopuszczających drogę cywilną dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Pomijają one bowiem ww. argumenty odnoszące się do charakteru i istoty stosunku służbowego funkcjonariusza będącego, także po zwolnieniu ze służby, źródłem jego roszczenia. W konsekwencji omawiany zarzut naruszenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były bowiem na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski były formułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym, a nie żądanie wszczęcia postępowania przed organem. W tych właśnie sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej obecnie sprawie, skarżący kasacyjnie na etapie postępowania przed organami jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji nie podniósł wprost, że nie wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz, że jego intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. Natomiast istotnie, w orzecznictwie sądów powszechnych pojawiła się rozbieżność zarówno co do samej drogi dochodzenia roszczeń (por. przykładowo postanowienia SO w Warszawie: z 30 września 2025 r., sygn. akt XXI Pz 101/25 – Lex nr 4093635 i z 14 października 2025 r., sygn. akt XXI Pz 103/25 – Lex nr 3941203), jak i w zakresie zasadności samego roszczenia byłego funkcjonariusza (por. przykładowo wyrok SR w Siedlcach z 19 listopada 2025 r., sygn. akt IV P 149/25 – Lex nr 4026510 i wyrok SR w Olsztynie z 27 marca 2026 r., sygn. akt IV P 2/26 – Lex nr 4101774)

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 100 i 101 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wobec błędnego uznania, że powołany art. 41 ust. 1 i 2 tzw. ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego wskazać należy, że zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, wojewódzki sąd administracyjny powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej (w zakresie - jak należy przypuszczać – wynikającej z tej regulacji daty 1 marca 2023 r. przyjętej dla wzrostu uposażeń funkcjonariuszy), stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie skarżącego, wskazana norma, w szczególności przyjęta w niej data, stanowi naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 1 marca 2023 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 41 ust. 1 – 3 ustawy okołobudżetowej: 1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. 2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). 3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.

W odniesieniu do samego żądania skarżącego przeprowadzenia badania przez sąd administracyjny kontroli konstytucyjności ww. normy należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy jednak pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00 oraz z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1126/22).

Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie mamy natomiast do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dające się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).

Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Zwrócić należy nadto uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ odwoławczy nie zażądał jej przeprowadzenia.