I SA/Po 1201/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-04	
Data wpływu	2017-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Rennert /przewodniczący sprawozdawca/
Dominik Mączyński
Izabela Kucznerowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II FSK 2308/18	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1289; art. 3 ust. 1, 2 i 2a ,art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2a,art. 6c ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2a,art. 6n i art. 6m ust. 1a i 1b,art. 6n ust. 1,art. 6j ust. 3,art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3,art. 6j pkt 3 , art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust.; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1875; art. 91 ust. 4,art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] w Poznaniu na uchwałę [...] w Poznaniu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały zmieniającego uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę	
Uzasadnienie
Związek Międzygminny "[...]" z siedzibą P. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] października 2017 r. stwierdzającą nieważność - w części - Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Zgromadzenia ZM [...] z dnia [...] września 2017 r. "w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zgromadzenia ZM [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zmienionej Uchwałą Nr [...] ZM [...] z dnia [...] lutego 2016 r.".

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której Zgromadzenie ZM [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęło uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór deklaracji określony został w załączniku Nr [...] do tej uchwały, a uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] stycznia 2016 r. pod poz. 388. Uchwała ta została zmieniona [...] lutego 2016 r. poprzez nadanie załącznikowi Nr [...] nowego brzmienia. Następnie Zgromadzenie ZM [...] podjęło, m.in. na podstawie art. 6n, art. 6m ust. 1a i 1b w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; dalej: "u.p.c.g.") w dniu [...] września 2017 r. uchwalę, którą dokonano kolejnej zmiany uchwały z [...] grudnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. N. brzmienie otrzymał Załącznik Nr [...] do uchwały z [...] grudnia 2015 r., zawierający wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. We wzorze deklaracji, w rubryce [...], zamieszczono tabelę, zawierającą oświadczenie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady a nie zamieszkują mieszkańcy, w której umieszczono rubryki dotyczące ilości odpadów komunalnych oraz stawek opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi zmieszanymi. W części tabeli dotyczącej ilości odpadów komunalnych w oddzielnych rubrykach wyszczególniono wielkości pojemników (rubryka a), liczbę pojemników na odpady zmieszane (rubryka b), średnią częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu, a w objaśnieniach pod tabelą wyjaśniono jak należy określać tę częstotliwość. Powyższa uchwała została w dniu [...] września 2017 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. pod poz. [...]. Obwieszczeniem z dnia [...] października 2017r. Wojewoda W. sprostował błąd w opublikowanej uchwale.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Regionalna Izba Obrachunkowa zawiadomiła przedstawicieli ZM [...] o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do ww. uchwały. Rozpoznając sprawę w dniu [...] października 2017 r. Kolegium RIO podjęło uchwałę, w której - z powodu naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. - stwierdziło nieważność Załącznika Nr [...] do uchwały z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części obejmującej:

- kolumnę "c" tabeli zamieszczonej w pkt [...] oznaczonej w główce kolumny "Ś. częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu [*]",

- wyrażenia "c x" w główce kolumny "f" w tabeli zamieszczonej w pkt [...], określającej sposób przeliczenia danych,

- objaśnienia zamieszczone pod tabelą w pkt [...] o treści: "[*] w polu "Ś. częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu" (kolumna C) należy wpisać liczbę: 2,17 dla 1 odbioru co 14 dni, 4,33 dla 1 odbioru w tygodniu, 8,67 dla 2 odbiorów w tygodniu, 13 dla 3 odbiorów w tygodniu, 17,33 dla 4 odbiorów w tygodniu, 21,67 dla 5 odbiorów w tygodniu, 26 dla 6 odbiorów w tygodniu.",

- w trzecim akapicie objaśnień zamieszczonych pod tabelą w pkt [...] wyrażenie "średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu oraz ",

- czwarty akapit objaśnień zamieszczony pod tabelą w pkt [...],

- pkt 2-5 pouczeń zamieszczonych pod częścią tabelaryczną,

- w pkt 2 objaśnień w ostatnim akapicie odnoszącym się do sposobu wyliczenia opłaty w pkt C.2 wyrażenie "średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu oraz",

- pkt 3 objaśnień zamieszczonych pod częścią tabelaryczną.

Uzasadniając podjętą uchwałę Kolegium RIO wskazało, że badana przez nie uchwała z [...] września 2017 r. jest aktem prawa miejscowego, podjętym w oparciu o art. 6n ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Powołując się na art. art. 6m ust. 1a i 1 b, art. 6j ust. 3 oraz art. 6s u.c.p.g. Kolegium wyjaśniło, że powyższe przepisy przesądzają o tym, iż o wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy decyduje stawka opłaty za pojemnik ustalona przez organ stanowiący i liczba pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości zadeklarowana przez właściciela nieruchomości. Właściciel ma obowiązek oszacować ilość odpadów powstających na nieruchomości w ciągu miesiąca wyrażoną w liczbie pojemników o określonej pojemności, a w przypadku zmiany ilości odpadów zobowiązany jest w myśl art. 6m ust. 2 u.c.p.g. złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do stanowiska zawartego w wyroku sygn. III SA/Po 1007/15 z dnia 18 lutego 2016 r. Kolegium wskazało, że zamieszczenie w deklaracji - wynikających z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 6j u.c.p.g. - postanowień w przedmiocie parametrów normatywnych branych pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty nie może być interpretowane rozszerzająco. Ustawodawca wprowadził - w art. 6 j u.c.p.g. - następujące parametry: (a) liczbę pojemników oraz (b) stawkę opłat. Tak więc wprowadzenie kolejnego parametru, tj. (c) częstotliwości odbioru w miesiącu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych co wyklucza dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Tym samym zamieszczenie w załączniku Nr [...] do uchwały sugestii, że częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu ma wpływ na wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zmiana częstotliwości rodzi, po stronie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy obowiązek zmiany deklaracji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym Kolegium oceniło, że postanowienia załącznika Nr [...] odnoszące się do częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu są sprzeczne z przepisem w art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Organ nadzoru powołał się także na przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: "u.s.g.") oraz § 143, § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie PRM") i w ich świetle uznał, że regulacje zamieszczone w pkt 2-5 pouczeń wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 6n ust. 1 ww. ustawy.

ZM [...] zaskarżył powyższą uchwałę Kolegium RIO, pomijając w wyszczególnieniu punktów wzoru deklaracji, co do których Kolegium RIO stwierdziło nieważność, punkt brzmiący "pkt 2-5 pouczeń zamieszczonych pod częścią tabelaryczną. Jednocześnie skarżący zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu obrazę prawa materialnego, tj.:

1. art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ZM [...] nie miał kompetencji do wprowadzenia we wzorze deklaracji śmieciowej dodatkowego parametru tj. częstotliwości odbioru w miesiącu do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy i w konsekwencji stwierdzenia, że wprowadzenie ww. parametru stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego - wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Załącznik nr [...] do Uchwały nr [...] jest sprzeczny z prawem.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części wskazanej wyżej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi ZM [...] wskazał, że w oparciu o art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6m ust. 1a i 1b oraz art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wzór deklaracji zawiera niezbędne dane do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc takie dane, które są konieczne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia "niezbędne dane", ani też nie wymienia enumeratywnie o jakie dane chodzi. Zatem, w ocenie skarżącego, ustawodawca dopuszcza szerokie rozumienie pojęcia "dane niezbędne", do którego zaliczyć można parametr odnoszący się do częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu. Dane odnośnie tego parametru są bowiem niezbędne do prawidłowego wykonywania usługi odbioru odpadów na terenie objętym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Skarżący nie podważa, że sposób wyliczenia opłaty wynika wprost z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. jednak zwrócił uwagę, że mowa jest w tym przepisie o zadeklarowanej liczbie pojemników z odpadami komunalnymi, a więc chodzi tu o ilość pełnych pojemników, a te podmiot składający deklarację jest w stanie określić dopiero dzięki częstotliwości, która nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty. Podmiot składający deklarację dla nieruchomości niezamieszkałej powinien zadeklarować ilość odpadów komunalnych zgodnie z rzeczywistą ilością powstających odpadów komunalnych wskazując w deklaracji, ilu pojemników na wytwarzane odpady potrzebuje, a to z kolei wiążę się z określeniem częstotliwości odbioru. Zatem, aby prawidłowo określić ilość zadeklarowanych pojemników z odpadami komunalnymi konieczna jest znajomość częstotliwości odbioru w miesiącu. W przeciwnym razie może dojść do zaburzenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie ZM [...].

Skarżący zwrócił także uwagę na przepisy stanowiące o konieczności realizacji przez gminę zadania publicznego polegającego na utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto odwołał się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i argumentował, że "wykładnia celowościowa (funkcjonalna) obejmuje te wszystkie reguły, które w różnych sposób nakazują uwzględnianie przy interpretacji przepisów szeroko rozumianego kontekstu społecznego, ekonomicznego oraz aksjologicznego systemu prawa, co sprawia, że w szczególny sposób uwarunkowanym społecznie, politycznie i aksjologicznie prawie administracyjnym nie da się uciec od wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Rozważania w tym zakresie skarżący podsumował stwierdzeniem, że aby mógł prawidłowo planować i wykonywać zadania publiczne z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie objętym swoją właściwością, przepis art. 6j ust. 3 należy odczytywać przez pryzmat wykładni celowościowej. Parametr częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu wprowadzony do deklaracji śmieciowej nie stanowi elementu kształtującego miesięczną wysokość opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, a jedynie pozwala na prawidłowe określenie ilości pełnych pojemników z odpadami w miesiącu. Zatem, w ocenie skarżącego, zamieszczenie w deklaracji śmieciowej parametru częstotliwości, nie spowodowało przekroczenia upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r., podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem nadzorczym, którego podstawę podejmowania stanowią przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 561; dalej: "u.r.i.o."), z których wynika, iż do wyłącznej właściwości kolegium regionalnej izby obrachunkowej należy orzekanie o nieważności uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Z art. 3 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. wynika natomiast, że utrzymanie porządku i czystości w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, które mogą być wykonywane przez związek międzygminny, którego właściwe organy wykonują określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi zalicza się do ,,opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa" (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Zatem w kwestii tych opłat organy związku międzygminnego są uprawnione do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego (art. 6k i nast. w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Nie jest przy tym istotne, że niektóre uregulowania dotyczą bezpośrednio opłat, inne zaś kwestii dodatkowych, skoro bowiem problematyka prawna opłat podlega kompetencjom nadzorczym rio, to uchwała w sprawie wzoru deklaracji mieści się w tej problematyce i należy uznać, że jest uchwałą podejmowaną w zakresie spraw finansowych. Zatem działalność nadzorcza rio obejmuje również orzekanie o nieważności uchwał podejmowanych przez związek międzygminny w sprawie wzoru deklaracji. Zauważyć również należy, że uchwała Zgromadzenia ZM [...], której nieważność w części stwierdziło Kolegium RIO jest aktem prawa miejscowego, podjętym w oparciu przepisy art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którymi określa ona wzór deklaracji o wysokości opłaty składanej przez właścicieli, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenia wskazane w tym przepisie.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo uznał, iż część uchwały zmieniającej z [...] września 2017 r. zawiera istotne wady, wynikające z przekroczenia delegacji ustawowej. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym – zgodnie z ust. 4 ww. artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przepisy te dotyczą uchwały organu związku gminnego jakim jest Zgromadzenie ZM [...]. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego – ustawą, jak również rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia PRM. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z takich kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zatem naruszenie zasad techniki prawodawczej należy uznać za istotne naruszenie prawa w sytuacji, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej prawodawca lokalny np. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA we Wrocławiu z 4 października 2017 r., I SA/Wr 699/17 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 6c ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. umożliwił organowi związku międzygminnego rozstrzygnięcie, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Art. 6h ww. ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy podkreślić, że w przypadku właścicieli nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, obowiązek ponoszenia ww. opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały te odpady. Z przepisów tych wynika zatem jednoznacznie, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia ww. opłat jest właściciel nieruchomości, opłaty te będą wprawdzie uiszczane w systemie miesięcznym, ale – w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – jedynie za każdy miesiąc, w którym na tej nieruchomości powstały odpady komunalne.

W podstawie prawnej uchwały zmieniającej, której nieważność stwierdziło Kolegium RIO, Zgromadzenie ZM [...] powołało m. in. art. 6n i art. 6m ust. 1a i 1b u.c.p.g., które to przepisy normują problematykę deklaracji. W myśl art. 6n ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że celem zawartej w nim delegacji ustawowej było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyroki: NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; WSA w Poznaniu, III SA 1007/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Natomiast w myśl art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 (tj. nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Ten ostatni przepis upoważnia radę gminy do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty (pkt 1), a także do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (pkt 2).

Skarżący zarzucił Kolegium RIO naruszenie powyższych przepisów, tj. art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie miał on kompetencji do wprowadzenia we wzorze deklaracji dodatkowego parametru, tj. częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu do obliczania wysokości opłaty. Z poglądem skarżącego nie sposób się zgodzić. Zaznaczyć należy, że z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż wzór deklaracji o wysokości opłaty musi zawierać dane niezbędne do określenia jej wysokości. Jednakże określenie we wzorze deklaracji tych danych nie może powodować obejścia przepisów ustawowych regulujących elementy składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne opłata ta, zgodnie z art. 6j pkt 3 u.c.p.g., stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty zza pojemnik o określonej pojemności. Brak zatem podstaw do wprowadzenia we wzorze deklaracji dodatkowego parametru, jakim jest średnia częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu. Należy też podkreślić, że z objaśnień zamieszczonych we wzorze deklaracji (pod tabelą znajdującą się w rubryce [...]) wynika, iż właściciel musi zadeklarować minimum jeden odbiór odpadów co 14 dni. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że parametr częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu nie stanowi elementu kształtującego miesięczną wysokość opłaty, skoro opłata ta stanowi iloczyn pojemników i średniej częstotliwości ich odbioru oraz stawki opłaty za gospodarowanie.

Zdaniem Sądu, zamieszczenie we wzorze deklaracji postanowień w przedmiocie parametrów normatywnych branych pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty, a wynikających przepisów rangi ustawowej, tj. art. 6j ust. 3 u.c.p.g., nie może być interpretowane rozszerzająco. Wprowadzenie w spornej uchwale parametru średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego w formie aktu prawa miejscowego. Ramy tego ustawowego upoważnienia przekraczają również objaśnienia zamieszczone w rubryce [...] pod tabelą, albowiem doprecyzowują one sposób wypełniania rubryki, dotyczącej deklarowania średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu w sposób sprzeczny z przepisem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., przekraczający delegację ustawową w nim zawartą. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kwestię częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określa regulamin, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 ww. ustawy. Brak jest zatem podstaw do obligowania, w formie uchwały dotyczącej wzoru deklaracji, właścicieli nieruchomości do deklarowania średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu.

Posiadane przez skarżącego uprawnienia uchwałodawcze określają akty prawne rangi ustawowej, zaś korzystanie z nich musi odbywać się w sposób zgodny w delegacją ustawową, zakreślającą zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe ramy tego ustawowego upoważnienia. W kontrolowanej sprawie skarżący właśnie przedmiotowe ramy tego upoważnienia przekroczył, naruszając tym samym delegacje ustawową zawartą w art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Naruszenia tego nie można uznać za nieistotnego w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Zatem Kolegium RIO prawidłowo stwierdziło nieważność uchwały Zgromadzenia ZM [...] w części dotyczącej jej załącznika Nr [...] odnośnie wskazanych w zaskarżonej uchwale jego fragmentach, jako naruszającej art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g., dokonując tym samym prawidłowej oceny kontrolowanego aktu prawa miejscowego.

Zważywszy powyższe, Sąd uznając zarzuty skargi za niezasadne, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").