Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8215/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 września 2022 r. nr KOC/3503/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Decyzją z dnia 27 września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, tj.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2020 r. orzekającą o wymierzeniu C. Sp. z o.o. (skarżąca) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w dniach 10 - 16 września oraz 19 października 2019 r. reklamy o powierzchni 2,89 m2, w dniach 17 września do 18 października 2019 r. urządzenia reklamowego nr [...] o powierzchni 0,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1.538 zł.

Od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 8215/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2020 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. Przytoczył treść art. 189f § 1 - 3 k.p.a. zaznaczając, że ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy nie. Odwołując się do piśmiennictwa i orzecznictwa Sąd wskazał, że przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f k.p.a. należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, jak i ich częstotliwość.

Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie dokonały pogłębionej analizy i nie rozważyły w sposób przekonywujący unormowanych w art. 189f k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary stwierdzając jedynie, że cyt. "z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają okoliczności uprawniające organ do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wobec strony toczyły się wiele postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajmowanie pasa drogowego. Odwołujący jest przedsiębiorcą zawodowo trudniącym się wynajmem powierzchni reklamowych na nośnikach umieszczanych na terenie całej Warszawy."

Sąd podkreślił, że nie przesądza wydanym orzeczeniem o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organów miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętych i zaskarżonych przez stronę decyzji pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Wskazał jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę organ dokona pogłębionej analizy przesłanek o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną, zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się od przeprowadzenia kontroli sądowej wydanych decyzji administracyjnych i samodzielnej wykładni rzeczonego przepisu w sytuacji, gdy jego materialno-prawny charakter, zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także fakty notoryjne znane Sądowi administracyjnemu z urzędu (ilość postępowań z udziałem strony zawisłych przed tut. Sądem w tożsamych sprawach) uprawniały Sąd i były wystarczające do wydania rozstrzygnięcie merytorycznego skutkującego oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 26 września 2022 r. nr KOC/3503/Dr/20;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 189f k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonej decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając decyzję i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje konieczność dokonania bliżej nieokreślonej pogłębionej analizy i rozważenia w sposób bardziej przekonujący przesłanki wskazane w art. 189f k.p.a., podczas, gdy organy administracji dokonując analizy zebranego materiału uzasadniając odmowę odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej podały powody w sposób wystarczający powody swojego stanowiska,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy przepisy k.p.a. uprawniają organy administracji przy braku obowiązku prawnego każdorazowego udowadniania stronie doręczenia jej wydanych pod jej adresem decyzji administracyjnych do czynienia, kierując się ogólnymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ustaleń faktycznych w oparciu o inne fakty im znane, w tym związane z wydaniem wobec strony kilkudziesięciu prawomocnych i ostatecznych decyzji administracyjnych, których przedmiotem jest nakładanie na stronę kar pieniężnych za jednego rodzaju zachowanie tj. zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to stanowisko Sądu zawarte w kwestionowanym wyroku doprowadzi do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, oraz były niewystarczające do zrozumienia powodów, jakie legły u podstaw odmowy organów administracyjnych odstąpienia wobec strony, która jest przedsiębiorcą wielokrotnie karanym pieniężnie ze tego samego rodzaju naruszenie przepisów u.d.p. podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz był wystarczający do przeprowadzenia przez sąd administracyjny samodzielnej wykładni art. 189f k.p.a. i kontroli sądowej wydanych decyzji administracyjnych;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 maja 2020 r. nr ZDM/GKP/R/1989/2019/K, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w dniach 10 - 16 września oraz 19 października 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,89 m2, zaś w dniach 17 września do 18 października 2019 r. urządzenia reklamowego nr [...] o powierzchni 0,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1538 zł, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 26 września 2022 r. nr KOC/3503/Dr/20;

6. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym wykonaniu obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a,, poprzez niejasne przedstawienie motywów swojego rozstrzygnięcia, lakoniczne, nie podające się instancyjnej kontroli uzasadnienie oraz zawarcie w uzasadnieniu niewłaściwego wskazania co do dalszego postępowania przy wydaniu nowej decyzji przez organy administracyjne cyt: "Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona pogłębionej analizy przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. mając na uwadze stanowisko Sądu przedstawianie w prawomocnych orzeczeniach w analogicznych sprawach" pomimo tego, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy poddały zachowanie strony analizie, oraz zawarły w wydanych decyzjach uzasadnienie swojego stanowiska, co wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku jasnego wskazania co do dalszego postępowania i czynności, jakie organy mają dokonać powoduje, że wykonanie kwestionowanego wyroku staje się niemożliwe.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Nadto, wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że organy nie dokonały pogłębionej analizy i nie rozważyły w sposób przekonywujący unormowanych w art. 189f § 1 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego jak i zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, sprowadzają się do kwestionowania powyższego stanowiska Sądu I instancji, w kontekście spełnienia przez stronę skarżącą przesłanek, o jakich mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie, uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter, przy uwzględnieniu istoty sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Art. 189f § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli m.in. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W razie więc ziszczenia się obu przesłanek (znikomości naruszenia i jego zaprzestania), organ ma obowiązek od kary odstąpić. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przepis art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20). Nie sposób jednak twierdzić, że wobec treści art. 189f § 1 k.p.a. oraz określonych nim przesłanek stosowania instytucji, o której w nim mowa, przesłanki te mogły zaktualizować się w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że takiej też oceny dokonał skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając brak w okolicznościach sprawy przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a fragment rozważań organu w tym zakresie został zacytowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Lakoniczność dokonanej przez organ oceny nie pozbawia jej trafności, a z uwagi na okoliczności sprawy brak szerszego odniesienia się do tej kwestii nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przede wszystkim bowiem w realiach sprawy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się brak zaktualizowania się drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa". Kara pieniężna została wymierzona zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym pojęcie "zajęcie pasa drogowego" rozumieć należy jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowił konsekwencję ustaleń czynności kontrolnych opisanych w protokołach kontroli pasa drogowego, które uzasadniały przyjęcie, że utrzymywanie stanu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego bez zgody zarządcy drogi istniało w okresie wskazanym w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, czyli od 10 września do 19 października 2019 r., a strona nie usunęła tego nośnika, mimo otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 17 września 2019 r. Tymczasem dla spełnienie przesłanki "zaprzestania naruszania prawa" konieczne było rzeczywiste usunięcie przez stronę nośnika reklamowego z pasa drogowego, niezwłocznie po zawiadomieniu strony o fakcie naruszenia prawa, przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary.

Jeżeli chodzi o drugą wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankę "znikomej" wagi naruszenia prawa, to o znikomości naruszenia nie może świadczyć okres samowolnego zajęcia pasa drogowego (ponad miesiąc) oraz przede wszystkim okoliczność, na którą słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność w branży reklamowej, a zatem powinna znać obowiązujące prawo i do niego się stosować. Tymczasem duża ilość postępowań toczących się z udziałem strony w przedmiocie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, wskazuje na czerpanie zysków z reklamy posadowionej w sposób niezgodny z prawem i to nie w wyniku błędu strony, a co najmniej z potencjalną świadomością naruszenia, co nie może świadczyć o znikomości naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 1606/22, II GSK 2009/22 i II GSK 1314/22).

Ponieważ Sąd I instancji uchylił decyzje z przyczyn procesowych, podkreślając, że nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i w tej sytuacji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględniając powyższe uwagi, odnośnie do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a. i orzekając w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a. odniesie się do zarzutów skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z oraz § 14 ust. 1 pkt 2b) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie organu 775 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (675 zł) za sporządzenie skargi kasacyjnej.