Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) WSA Monika Kazubińska-Kręcisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. przy udziale P. K. sprawy ze skargi R. P. O. na uchwałę stanowisko Rady Powiatu R. z dnia [...] [...] 2019 r. w przedmiocie powstrzymania ideologii gender i "LGBT" - odrzuca skargę.

Dnia 30 kwietnia 2019 r. Rada Powiatu Ryckiego podjęła uchwałę nr X/40/19 Stanowisko Rady Powiatu Ryckiego w sprawie powstrzymania ideologii gender i "LGBT". Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 - dalej jako: "u.s.p.) oraz § 18 ust. 2 Statutu Powiatu Ryckiego. Rada Powiatu Ryckiego uchwaliła, że "W związku z agresywną propagandą homoseksualną, promowaną i prowadzoną w ramach wojny ideologicznej przez lewicowo-liberalne środowiska polityczne i organizacyjne "LGBT", zagrażające naszym fundamentalnym zasadom i wartościom życia społecznego i narodowego, Rada Powiatu Ryckiego przyjmuje deklarację: Powiat Rycki wolny od ideologii gender i "LGBT". W dalszej części wskazano, że "Chcemy bronić prawa do wychowania dzieci i młodzieży zgodnie z przekonaniami Rodziców. Rada Powiatu Ryckiego sprzeciwia się:

1. Promowaniu homoseksualizmu i edukacji seksualnej w szkołach oraz środowiska LGBT i ich edukatorów i funkcjonariuszy politycznej poprawności wyrażanej w tzw. Deklaracji LGBT+. Uważamy ją za szkodliwą i niebezpieczną nie tylko dla polskiej szkoły i rodziny ale dla całej przestrzeni życia społecznego i przyszłości naszego narodu.

2. Wczesnej seksualizacji w szkołach w myśl tzw. standardów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO). Będziemy chronili uczniów naszych szkół dbając, aby rodzice z pomocą wychowawców mogli odpowiedzialnie przekazać treści o ludzkiej miłości i pięknie prokreacji.

3. Wywieraniu presji na rzecz stosowania tzw. poprawności kulturowej i politycznej (homopropagandy) w wielu obszarach życia społecznego, politycznego i gospodarczego. Będziemy wspierać nauczycieli, urzędników samorządowców, przedsiębiorców i przedstawicieli innych zawodów w powstrzymywaniu tej ideologicznej presji i stosowanym homoterrorem.

4. Akceptacji dla metod i socjotechnicznych zabiegów stosowanych przez aktywistów "LGBT", którzy pod szczytnymi hasłami wolności, tolerancji, "antydyskryminacji" przeciwdziałaniu przemocy i tzw. mowie nienawiści, naruszają programy i ideologię deprawując dzieci, młodzież i dorosłych i skutkujące całkowitym upadkiem norm moralnym oraz destrukcją naturalnego i zdrowego modelu rodziny, szkoły i społeczeństwa."

Jednocześnie zadeklarowano, że Powiat Rycki będzie stał na straży narodowych pryncypiów, opartych na wierności tradycji narodowej i państwowej, przywiązaniu do wartości chrześcijańskich i ideałów wolności. Odwołano się do dumy z 1000 - letniej historii, której źródłem jest Chrzest Polski, poświęcenie wielu pokoleń Polaków dla zbudowania tożsamości kulturowej i narodowej, czyny niepodległościowe i testament największych Polaków.

Wyrażając powyższą deklarację Rada Powiatu zaapelowała do samorządów, rządu i parlamentu, aby bronić praw polskiej rodziny, ładu prawnego i społecznego, ograniczyć wpływ i kontrolować finansowanie organizacji o charakterze ideologicznym działających niezgodnie z polskim interesem narodowym i wprowadzających szkodliwe rozwiązania w polskiej oświacie, mediach i życiu publicznym, podejmować działania i programy uświadamiające społeczeństwu zagrożenia związane z permisywną edukacją seksualną i "antydyskryminacyjną" promocją związków homoseksualnych i w dalszej kolejności adopcją przez nie dzieci, a także o stworzenie "Narodowego programu ochrony, promocji i rozwoju polskiej Rodziny+".

Na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Rzecznika Praw Obywatelskich, w której zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem:

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 114 poz.946 – dalej jako: "Konstytucja RP") w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 12 pkt 4 u.s.p. poprzez wykroczenie poza zakres zadań powiatu i zakres właściwości rady powiatu oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji innych organów publicznych, w tym organów wykonawczych samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

- art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, podczas gdy ich ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 u.s.p. poprzez dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową polegającą na wykluczeniu ze wspólnoty samorządowej jej mieszkańców identyfikujących się jako lesbijki, geje, osoby biseksualne i transpłciowe (w skrócie "LGBT");

- art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. poz. 61.284 - dalej jako: "Europejska Konwencja Praw Człowieka" lub "EKPCz") poprzez bezprawną ingerencję w wolności i prawa osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, polegającą na naruszeniu ich godności, a także ograniczeniu prawa do życia prywatnego w zgodzie ze swoją orientacją seksualną i tożsamością oraz ekspresji tych cech, a w konsekwencji dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową;

- art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności mieszkańców powiatu ryckiego do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, do nauki i do nauczania, polegające na władczej ingerencji w działalność placówek oświatowych, narzuceniu im wartości zgodnych wyłącznie z jednym światopoglądem oraz dążeniu do wykluczenia z programu nauczania treści dotyczących edukacji seksualnej i antydyskryminacyjnej;

- art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. Dz. Urz. C 202, s. 1 - dalej jako: "TFUE") poprzez ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich polegające na nieuzasadnionym zniechęceniu obywateli UE, którzy identyfikują się jako osoby LGBT lub wyznają światopogląd inny niż narzucony przez uchwałę, do przebywania w powiecie ryckim oraz związane z nim naruszenie art. 7, art. 11 ust. 1, art. 21 ust.1 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202 - dalej jako: "KPP").

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w razie wątpliwości, co do interpretacji prawa Unii Europejskiej o skierowanie pytania prejudycjalnego na podstawie 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści: czy przepisy art. 21 TFUE w związku z art. 7, art. 11 ust. 1 art. 21 ust. 1 i art. 45 KPP oraz art. 1 Dyrektywy Rady 2000/78/WE, należy rozumieć w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego państwa członkowskiego przyjął uchwałę, w której deklaruje, że samorząd ten będzie wolny od "ideologii LGBT" oraz wyznacza organowi wykonawczemu tej jednostki samorządu terytorialnego kierunek działania polegający na dyskryminującym ograniczaniu praw osób nieheteronormatywnych i transpłciowych?

W odpowiedzi na skargę Starosta Rycki wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, odwołując się do treści art. 58 § 1 pkt 5a, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), argumentował, że wnosząc skargę RPO (działając w imieniu osób LGBT) nie wskazał istnienia przesłanki zaskarżenia uchwały przewidzianej w art. 87 ust. 1 u.s.p., związanej z wykazaniem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tych osób. W ocenie Starosty Ryckiego, skarga do sądu administracyjnego złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być złożona w interesie publicznym, gdyż ochrona tego interesu jest realizowana w trybie postępowania nadzorczego przez wojewodę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast w przypadku uznania przez sąd, że strona skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi, organ wniósł o jej oddalenie ze względu na brak naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu uchwały. Dodał, że zaskarżona uchwała nie wpływa negatywnie na sferę prawną osób reprezentowanych przez RPO, gdyż nie ogranicza ani nie pozbawia ich jako osób fizycznych uprawnień obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie ingeruje również w sposób bezpośredni w ich interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem Starosty Ryckiego uchwała wyraża pogląd radnych w określonej kwestii i ma jedynie charakter deklaratoryjny, natomiast nie jest aktem prawa miejscowego (nie była publikowana w dzienniku urzędowym), nie ma charakteru władczego i nie zobowiązuje jednostek podległych ani innych osób do określonego zachowania.

Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. wydanym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w sprawie dopuszczona została w charakterze uczestnika postępowania Fundacja Instytut na rzecz Kultury Prawnej Odro Iuris z siedzibą w Warszawie – dalej: "Fundacja Ordo Iuris".

W dniu 3 listopada 2020 r. do udziału w sprawie przystąpił prokurator Prokuratury Krajowej.

Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. uczestnik postępowania Fundacja Ordo Iuris wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W piśmie procesowym z 14 grudnia 2020 r. RPO podtrzymując zarzuty i wnioski skargi przedstawił najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące podobnych spraw oraz odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie uczestnika postępowania, w szczególności podkreślił, że zaskarżona uchwała posiada wszystkie cechy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż zadania powiatu obejmują edukację publiczną i wspieranie rodziny. Podkreślił również, że w jego ocenie, zobowiązujący charakter uchwały może wynikać ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez jednostki powiatu. Wyraził nadto pogląd, że zaskarżona uchwała zawiera treści zakazane przez prawo, gdyż narusza godność osób LGBT.

Pismem z 14 grudnia 2020 r. Prokurator Krajowy wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem o charakterze władczym, w żaden sposób nie ingeruje w stosunki prawne, nie zmienia sytuacji prawnej jednostek, a tym samym nie narusza ani nie ogranicza ich uprawnień lub obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 21 ust. 1 TFUE), a także prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, wolności wypowiedzi oraz zakazu dyskryminacji ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową (art. 7, art. 11 ust. 1, art. 21 ust. 1 art. 45 KPP).

Zarządzeniem z 18 grudnia 2020 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej jako: "ustawa o covid"), tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, zakreślając jednocześnie stronom i uczestnikom postępowania 14 - dniowy termin na wypowiedzenie się, co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

W zakreślonym terminie pismo złożył organ wnosząc o oddalenie skargi w całości, argumentując, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie spełnia również przesłanek uznania jej za akt z zakresu administracji publicznej.

W dniu 13 lutego 2021 r., a więc już po upływie terminu zakreślonego stronom i uczestnikom postępowania, na zajęcie stanowiska w sprawie do Sądu wpłynęło pismo strony skarżącej z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Raportu Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy - Komitetu Spraw Bieżących z 27 stycznia 2021 r. przyjętego przez Komitet Spraw Bieżących 10 lutego 2021 r. "w kwestii roli władz lokalnych w odniesieniu do faktycznej sytuacji i praw osób LGBTI w Polsce". Do pisma załączony został ww. dokument w wersji anglojęzycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137).

Zasady sądowej kontroli działalności organów samorządu powiatu z zakresu administracji publicznej zostały uszczegółowione w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, która w art. 87 § 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczona regulacja określa w równym stopniu legitymację do wniesienia skargi jak i konkretyzuje jej zakres poprzez jednoznaczne wskazanie, że zaskarżona uchwała ma być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia, bez konieczności merytorycznego rozpoznania.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr X/40/19 Rady Powiatu Ryckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. Stanowisko Rady Powiatu Ryckiego w sprawie powstrzymania ideologii gender i "LGBT". Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie posiada jego podstawowych cech, jakim są: ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, w tym przypadku – mieszkańców powiatu. Możliwość zaskarżenia uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy może być więc rozpatrywana wyłącznie w oparciu o art. 3 pkt 6 p.p.s.a.

Należy podnieść, że skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie akty, które dokonywane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wniosek taki wynika z literalnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kontrola takich aktów jest sprawowana, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, wyłącznie w oparciu o kryterium legalności rozumianej jako zgodności z prawem, na co wskazuje brzmienie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zatem przede wszystkim kwestia, czy uchwała stanowiąca przedmiot skargi została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności odnotować należy, że sądowi znane jest stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1256/20, niemniej jednak z uwagi na treść zaskarżonego aktu za bardziej adekwatny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy uznaje pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami:

1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy,

2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny,

3) mieć charakter indywidualny bądź generalny,

4) nie być aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie odznacza się żadną z wymienionych wyżej cech, z wyjątkiem tej, że nie jest aktem prawa miejscowego, w konsekwencji więc, nie można uznać, że została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia nie stanowi ona realizacji zadania publicznego przypisanego ustawowo organowi samorządu terytorialnego (tu: Radzie Powiatu Ryckiego), a ponadto nie zawiera elementu władztwa administracyjnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10, postanowienie WSA w Rzeszowie z 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 27/20 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Ryckiego nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, jak też nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego. W szczególności przyjęcie stanowiska w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 12 u.s.p.

Odnotowania wymaga, że naruszeń takich (polegających na nałożeniu sprzecznego z prawem obowiązku, odmowie stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa jak też wykreowania lub zniesienia stosunku prawnego przewidzianego przepisami) nie wskazał również RPO, odwołując się jedynie ogólnie do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazując, że stanowiące podstawę skargi naruszenia mogą mieć miejsce nawet, gdy nie są wyrażone szczegółowo i konkretnie, a zobowiązujący wyraz uchwały może wynikać ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez jednostki powiatu (por. pismo RPO z 14 grudnia 2020 r. k. 138 verte).

Sąd podziela jednocześnie zapatrywanie, że pojęcie aktów z zakresu administracji publicznej powinno być ujmowane szeroko, bez względu na formę, niemniej jednak stoi na stanowisku, że decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma regulowana nimi materia. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., II OSK 461/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i w sferze stosunków publicznoprawnych.

Stanowisko Rady Powiatu zaprezentowane w uchwale ma charakter deklaracji ideowej nie stanowiącej podstawy nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy ona i nie znosi istniejących stosunków prawnych i nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych programowych dla innych podmiotów i z których można by wywodzić nakaz wiążącego sposobu zachowania lub działania. Zawarta w uchwale deklaracja, że samorząd "będzie stał na straży naszych narodowych pryncypiów opartych na wierności tradycji narodowej i państwowej, przywiązaniu do wartości chrześcijańskich i ideałów wolności" nie została powiązana z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną. Zaskarżony akt nie ma również znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów, aniżeli zaprezentowane przez radnych Powiatu Ryckiego biorących udział w podjęciu uchwały (por. postanowienie WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 360/20, czy postanowienie WSA w Kielcach z 30 września 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 650/19 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szczególności nie sposób jest takiego prawnego znaczenia przypisać stwierdzeniu: "Rada Powiatu Ryckiego sprzeciwia się (...)", gdyż jak już wyżej wyjaśniono stwierdzenie takie może być rozpatrywane wyłącznie jako pogląd w kwestiach obyczajowych i moralnych, większości radnych zebranych na sesji w dniu 30 kwietnia 2019 r.

Nie można także przyjąć, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny lub indywidualny, gdyż nie zawiera ona wskazania, do kogo konkretnie została skierowana.

Za prawidłowością takiego stwierdzenia przemawia - w ocenie Sądu - w szczególności zawarte w niej stwierdzenie, że Rada Powiatu wyrażając określone deklaracje apeluje o ich realizację do samorządów, rządu i parlamentu, a zatem podmiotów, które nie pozostają z organem ją wyrażającym, w żadnej instytucjonalnej czy prawnej zależności i na których działanie stanowisko Rady nie wywiera żadnego wpływu.

Dodać jeszcze należy, odnośnie art. 12 pkt 4 u.s.p., który wskazany został, jako podstawa prawna uchwały z 30 kwietnia 2019 r., że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że uchwała w sprawie kierunków działania zarządu powiatu, o której mowa w ww. przepisie może określać wytyczne o ogólniejszym charakterze lub też zawierać zalecenia czy wskazówki odnoszące się do określonej kategorii zadań czy nawet konkretnych zadań organu wykonawczego, ale – co trzeba podkreślić – bez możliwości formułowania poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Niemniej zakres spraw, które mogą być przedmiotem kierunków działania zarządu, a tym samym wytycznych dla organu wykonawczego, uważa się za de facto nieograniczony. (por. K. Wlaźlak, Rozdział IV Cechy jurydyczne i rodzaje planowania [w:] Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015). Powyższe zdaje się również potwierdzać tezę o braku adresata zaskarżonej uchwały, o ile bowiem uznaje się że zakres wytycznych może być nieograniczony, to nie budzi wątpliwości, iż mogą one być skierowane jedynie do zarządu powiatu i tylko w tym zakresie mogłyby mieć istotne prawnie znaczenie.

Reasumując, zaskarżona uchwała o treści zawierającej deklarację o charakterze ideowym i światopoglądowym, zgodną z poglądami większości radnych, dopóty nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która nie jest zakazana przez prawo i nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną, kierując do innych podmiotów nakazu wiążącego postępowania, lub dopóki nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej. Takich cech nie można przypisać zaskarżonej uchwale (por. postanowienie WSA w Kielcach z 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 650/19 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jednostki samorządu terytorialnego (analogicznie jak Sejm i Senat) uprawnione są do podejmowania uchwał okolicznościowych i problemowych. Uchwały okolicznościowe służą do symbolicznego upamiętnienia zasłużonych dla państwa lub regionu osób albo uczczenia ważnych wydarzeń historycznych, w dziejach narodu lub społeczności lokalnej. Natomiast celem uchwał problemowych, jest zakomunikowanie stanowiska organu kolegialnego w sprawach związanych z bieżącą działalnością, jak i ogólnospołecznych i stanowiących przedmiot szerszego dyskursu publicznego. Rola takiej uchwały sprowadza się do upublicznienia poglądów rady odnośnie partykularnego zjawiska, czy problemu. Niewątpliwie taka uchwała, jak i okolicznościowa, jest niewładczą formą działania organu samorządu terytorialnego, nie jest tez aktem normatywnym obowiązującym powszechnie, ani wewnętrznie, ani źródłem jakichkolwiek obowiązków prawnych. Nie stanowiąc ani aktów prawa miejscowego, ani podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. uchwały te nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 27/20 http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W świetle zaprezentowanego poglądu, sklasyfikowanie skarżonej uchwały, tak ze względu na jej: podstawę prawną (ustawę o samorządzie powiatowym i Statut Powiatu Ryckiego), tytuł "Stanowisko" i pozostałe omówione wyżej cechy, jako uchwały problemowej, zdaje się być w ocenie Sądu uprawnione, co daje też podstawę do uznania, że wykracza ona poza granice kognicji sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia

UZASADNIENIE zdania odrębnego, zgłoszonego do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn akt III SA/Lu 312/20 przez sędziego WSA Monikę Kazubińską - Kręcisz

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r. w niniejszej sprawie Sąd odrzucił skargę wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu Ryckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nazwanej jako "stanowisko w sprawie powstrzymania ideologii gender i LGBT" z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

W treści zaskarżonej uchwały rada powiatu:

- w związku z agresywną propagandą homoseksualną, promowaną i prowadzoną w ramach wojny ideologicznej przez lewicowo-liberalne środowiska polityczne i organizacyjne "LGBT", zagrażające fundamentalnym zasadom i wartościom życia społecznego i narodowego, przyjęła deklarację: Powiat Rycki wolny od ideologii gender i "LGBT";

- zadeklarowała chęć obrony prawa do wychowania dzieci i młodzieży zgodnie z przekonaniami Rodziców;

- sprzeciwiła się promowaniu homoseksualizmu i edukacji seksualnej w szkołach oraz przez środowiska LGBT i ich edukatorów i funkcjonariuszy politycznej poprawności wyrażanej w tzw. Deklaracji LGBT+, uważając ją za szkodliwą i niebezpieczną nie tylko dla polskiej szkoły i rodziny, ale dla całej przestrzeni życia społecznego i przyszłości narodu;

- sprzeciwiła się wczesnej seksualizacji w szkołach w myśl tzw. standardów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i zadeklarowała, że będzie chronić uczniów szkół dbając, aby rodzice z pomocą wychowawców mogli odpowiedzialnie przekazać treści o ludzkiej miłości i pięknie prokreacji;

- sprzeciwiła się wywieraniu presji na rzecz stosowania tzw. poprawności kulturowej i politycznej (homopropagandy) w wielu obszarach życia społecznego, politycznego i gospodarczego i zadeklarowała, że będzie wspierać nauczycieli, urzędników samorządowców, przedsiębiorców i przedstawicieli innych zawodów w powstrzymywaniu tej ideologicznej presji i stosowanym homoterrorem;

- wyraziła brak akceptacji dla metod i socjotechnicznych zabiegów stosowanych przez aktywistów "LGBT", którzy pod szczytnymi hasłami wolności, tolerancji, "antydyskryminacji" przeciwdziałaniu przemocy i tzw. mowie nienawiści, naruszają programy i ideologię deprawując dzieci, młodzież i dorosłych i skutkujące całkowitym upadkiem norm moralnym oraz destrukcją naturalnego i zdrowego modelu rodziny, szkoły i społeczeństwa.

Jednocześnie zadeklarowano, że Powiat Rycki będzie stał na straży narodowych pryncypiów, opartych na wierności tradycji narodowej i państwowej, przywiązaniu do wartości chrześcijańskich i ideałów wolności. Odwołano się do dumy z 1000 - letniej historii, której źródłem jest Chrzest Polski, poświęcenie wielu pokoleń Polaków dla zbudowania tożsamości kulturowej i narodowej, czyny niepodległościowe i testament największych Polaków.

Wyrażając powyższą deklarację Rada Powiatu zaapelowała do samorządów, rządu i parlamentu, aby bronić praw polskiej rodziny, ładu prawnego i społecznego, ograniczyć wpływ i kontrolować finansowanie organizacji o charakterze ideologicznym, działających niezgodnie z polskim interesem narodowym i wprowadzających szkodliwe rozwiązania w polskiej oświacie, mediach i życiu publicznym, podejmować działania i programy uświadamiające społeczeństwu zagrożenia związane z permisywną edukacją seksualną i "antydyskryminacyjną", promocją związków homoseksualnych i w dalszej kolejności adopcją przez nie dzieci, a także o stworzenie "Narodowego programu ochrony, promocji i rozwoju polskiej Rodziny+".

Nie podzielam stanowiska większości składu orzekającego, że przedmiotowa uchwała nie należy do drogi sądowej sądu administracyjnego.

Jestem przy tym świadoma istnienia tej linii orzeczniczej w sądach administracyjnych, która opowiada się za istnieniem w sprawach analogicznych podstawy do odrzucenia skargi, wywiedzionej z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a p.p.s.a. (poza postanowieniami WSA w Kielcach z 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 650/19 i WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 651/19, pozostałe orzeczenia tej treści są nieprawomocne). Przyjęta w tych sprawach argumentacja nie jest jednak – w mojej ocenie - przekonująca. Podzielam natomiast w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1256/20. Przywołując zatem fragmenty uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, które w znakomitej części odpowiadają badanej w niniejszej sprawie kwestii wskazuję, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), do zakresu właściwości sądów administracyjnych należy kontrola działalności administracji publicznej, także w sprawach aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Aprobatę w orzecznictwie i literaturze znalazł pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie poglądy te zapadały w znacznej mierze na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 199 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), jednak – w ocenie Sądu - pozostają one aktualne także na tle art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (w brzmieniu właściwym dla sprawy, Dz.U. z 2019, poz. 511 t.j.), zgodnie z którym za sprawy z zakresu administracji publicznej uznaje się "wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego" (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 98/4/109). Podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, nr 4, poz. 109), postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r. sygn. III ARM 45/96 (OSNP 1997, nr 8, poz. 125), postanowieniu z dnia 24 września 1997r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNP 1998, nr 6, poz. 171), wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 716/09, wyroku NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2299/15. W piśmiennictwie także przyjęto, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują różne działania, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, wydanie 5, s. 380, B.Dauter. B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 26). Co też istotne, Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. W 10/93, OTK 1994, Nr II, poz. 46 stwierdził, że "kryterium wyróżnienia spraw z zakresu administracji publicznej nie może stanowić ani brak cywilnych skutków danej uchwały organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ani ogólny i abstrakcyjny jej charakter (...) Zawężenie "administracji publicznej" do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny odnośnie prawnych form działania administracji publicznej (...) Uchwała jako forma wypowiedzi organu kolegialnego może mieć różną charakterystykę prawną. Może – zależnie od podstawy kompetencyjnej – stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji (...) Administracja publiczna – jako funkcja ustawowo do jej wypełniania upoważnionych podmiotów – realizowana jest zarówno poprzez wydawane przez te podmioty akty ogólne i abstrakcyjne, jak i akty indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej". Podniósł też, że "Jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego".

W mojej ocenie, przedstawione do kontroli sądowej stanowisko organu kolegialnego, jakim jest rada powiatu, spełnia powyższe kryteria i jest – niezależnie od nadanej mu przez ten organ nazwy – przejawem działania administracji publicznej. Jako niewywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, stanowi akt organu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (nie jest natomiast bez wątpliwości aktem prawa miejscowego, co zresztą pozostaje w sprawie niesporne). Akt ten jest uchwałą. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem, aby rada powiatu mogła uzewnętrznić swoją wolę w innej formie. Nazwa nadana temu aktowi nie zmienia charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego.

Moim zdaniem, ocena czy działanie organu samorządu powiatu i jego charakter miały podstawę prawną, czy zostało zrealizowane zgodnie z tą podstawą i czy stanowiło wynik prawidłowo przeprowadzonej procedury, następuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Uważam, że dla zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli, uzasadnione i konieczne jest zaprezentowane wyżej szerokie rozumienie pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym wypadku apel, oświadczenie, czy też stanowisko, którym ze względu na użytą przez organ nazwę odmówiono przymiotu uchwały, mogłyby zawierać treści naruszające obowiązujący porządek prawny, korzystając z uregulowania ustawy o samorządzie powiatowym, że tylko uchwały stanowią przedmiot kontroli pod względem zgodności z prawem (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 783/16).

Za analogicznym stanowiskiem w tym przedmiocie opowiedział się już tut. Sąd w wyroku z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 7/20 wskazując, że "wprawdzie pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie posiada definicji legalnej, gdyż nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże (...) przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać za sprawę z zakresu administracji publicznej każdy akt organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego skierowany do mieszkańców gminy, jak również do ich organów w celu wykonania zadań publicznych. Dlatego ewentualne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i szeroko rozumianego prawa do sądu".

W mojej ocenie, dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwały jest obowiązkiem sądu wynikającym z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (także wyroki TK z: dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; dnia 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; dnia 14 marca 2005 r., sygn. K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK-A nr 8 poz. 92). Jak przy tym zaznacza Trybunał (wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który łącznie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten wyraźnie zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97).

Wbrew stanowisku pozostałych członków składu orzekającego, w mojej ocenie, zaskarżona uchwała nie ma charakteru niewładczego. Nie jest też uchwałą okolicznościową czy – wbrew pozorom – wyłącznie ideową, nie oddziałującą bezpośrednio na konkretne podmioty, ich prawa i obowiązki. Także uchwały o charakterze wewnętrznym, nawet jeśli nie określają praw i obowiązków podmiotów prywatnych, mogą być kwalifikowane jako akt władczy, o ile zawierają dyspozycje działania dla innych podmiotów w ramach aparatu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn., akt I OSK 2779/16). Przy czym, dyspozycje te nie muszą być wyrażone szczegółowo i konkretnie. Zobowiązujący wyraz uchwały może wynikać ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy, powiatu lub województwa (wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17; wyrok z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2779/16). Tak jest w badanej sprawie, bowiem – w mojej ocenie – stanowisko rady powiatu tylko pozornie nie zawiera adresata.

Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały w relacji do kompetencji i funkcji podejmującego ją organu trzeba – moim zdaniem – przyjąć, że zaskarżona uchwała jest adresowana do zarządu powiatu, jako organu wykonawczego powiatu oraz do podległych powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego organów, instytucji, jednostek organizacyjnych, etc. Potwierdza to konwencja językowa, którą na gruncie zaskarżonej uchwały operuje lokalny prawodawca stanowiąc, że "sprzeciwia się" określonym w niej zachowaniom, postawom, preferencjom; czy też, że nie pozwoli na ich istnienie i funkcjonowanie w podległej mu przestrzeni terytorialnej i personalnej, bowiem "będzie bronić" przed nimi; że będzie dążyć ("stojąc na straży") do zapobieżenia istnieniu i funkcjonowaniu zjawiska społecznego kształtowanego przez określone zachowania, postawy, czy też preferencje. Tego rodzaju konwencja językowa operuje zwrotami kategorycznymi, imperatywnymi, co umożliwia rekonstruowanie na ich podstawie konkretnych i jednoznacznych w swej treści dyrektyw, wręcz wzorców działania, które – wbrew temu co przyjął Sąd – pozostają w bezpośrednim związku z realizacją zadań samorządu powiatowego (por. art. 14 ust. 1 pkt 1 – 2, pkt 3a – 4 i 15 ustawy o samorządzie powiatowym), nakładając tym samym na podległe samorządowi powiatowemu organy, instytucje i jednostki organizacyjne obowiązek określonego w swej zasadniczej treści działania, które wprost i bezpośrednio dotyczy uprawnień mieszkańców powiatu (członków wspólnoty samorządowej). Określa postawy, poglądy, zachowania, które w relacji do konkretnych praw jednostki (człowieka) zostały uznane przez radę powiatu za nieakceptowalne i nietolerowane. Posługuje się szeregiem pojęć (głównie tzw. nowomowy) o charakterze pejoratywnym (jak: propaganda homoseksualna, funkcjonariusze politycznej poprawności, wczesna seksualizacja, homopropoaganda, homoterror, deprawacja dzieci, młodzieży i dorosłych przez aktywistów LGBT, destrukcja naturalnego i zdrowego modelu rodziny, szkoły i społeczeństwa etc.). W ten sposób obrazuje stosunek radnych do określonego zjawiska społecznego oraz do osób homoseksualnych. Przez to też właśnie zaskarżony akt ma zarówno charakter konkretny, jak i generalny.

Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w tym argumencie, że zawarte w analizowanej uchwale, zarówno w tytule jak i rozwinięte w jej treści, zobowiązanie "stania w obronie prawa do wychowania dzieci i młodzieży zgodnie z przekonaniami Rodziców", jak również zapewnienia, że samorząd powiatowy "nie godzi się na wprowadzanie do polskiego systemu oświaty elementów wychowania seksualnego w myśl standardów Światowej Organizacji Zdrowia, jak też nie godzi się na promowanie homoseksualizmu i homopropagandę i nie pozwoli na wywieranie presji na rzecz stosowania poprawności kulturowej i politycznej w wielu obszarach życia społecznego, politycznego i gospodarczego, a równocześnie będzie wspierać nauczycieli, urzędników, samorządowców, przedsiębiorców i przedstawicieli innych zawodów w powstrzymaniu ideologicznej presji i stosowanym homoterrorem, określa kierunki działań tego organu (m.in. poprzez wytworzenie "efektu mrożącego"; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 września 2020 r., sygn akt II SA/Ke 382/20). W uchwale wyrażono też apel do samorządów, rządu i parlamentu o wcielenie w życie zawartych w niej postulatów poprzez konkretnie zaproponowane działania (ograniczenie wpływu i finansowania organizacji LGBT, podjęcie działań edukacyjnych w celu uświadomienia społeczeństwu zagrożenia związanego z permisywną edukacją seksualną i "antydyskryminacyjną" promocją związków homoseksualnych, stworzenie "Narodowego programu ochrony, promocji i rozwoju polskiej Rodziny+). W tym kontekście uchwała ta jest aktem indywidualno-generalnym z tego względu, że kreuje obowiązek (stanowczo i kategorycznie sygnalizowaną potrzebę, oczekiwanie, rekomendację, wręcz nakaz) podjęcia określonych działań przez zarząd powiatu, a także podległe samorządowi powiatowemu organy, instytucje, jednostki organizacyjne, których zadań i kompetencji na terenie powiatu dotyczą kwestie poruszone w jej treści, co wprost i bezpośrednio dotyczy również uprawnień członków wspólnoty mieszkańców, a mianowicie wymienionych w uchwale nauczycieli, urzędników, samorządowców, przedsiębiorców, itp. Co jednak najważniejsze, dotyczy praw zamieszkujących powiat mniejszości seksualnych – osób nieheteronormatywnych oraz transpłciowych.

Wbrew więc stanowisku pozostałych członków składu uważam, że stanowisko wyrażone przez radę powiatu nie jest jedynie niewiążącym oświadczeniem o charakterze ideowym, wyrażającym pogląd większości tego organu. Zawiera ono dyrektywy działania, które mają być wcielane w życie na terenie powiatu. Podobnie jak inne uchwały tej treści (a są one podejmowane także w innych gminach, powiatach i województwach), uchwała rady powiatu ma szeroki zakres oddziaływania, który nie sprzyja budowaniu wspólnoty, a wręcz jest jej zaprzeczeniem. Wymienia jedną kategorię osób, którą wyraźnie dezawuuje, a przez przyjęte na jej gruncie rozwiązania, wręcz wyklucza ze wspólnoty. Przypisuje też określonym aksjologiom wyłącznie proweniencję historyczno – narodowościową, gdy tymczasem wartości o charakterze uniwersalnym mogą być wyprowadzane skutecznie z innych dziedzin życia (niekoniecznie związanych z tradycją narodową lub religijną). Na tle tego aktu wartości te i zasady wydają się być jednak jakościowo gorsze.

Wyrażony w uchwale pogląd organu nie rozstrzyga też aktualnego sporu społecznego, ale go wręcz eskaluje, przez co trudno uznać, że uchwała ma charakter uchwały problemowej. Nie jest to proste opowiedzenie się za określonym poglądem, ale zaakcentowanie potrzeby (wręcz obowiązku) podjęcia wieloaspektowych, bezkompromisowych działań służących wprowadzeniu stanowiska rady powiatu w ramach wspólnoty samorządowej jako jedynego i wykluczającego inny (m.in. poprzez ograniczenie dostępu wszystkich dzieci należących do wspólnoty do rzetelnej wiedzy; ochrony rodziny w sposób jednowymiarowy, z odwołaniem do wartości chrześcijańskich i tradycji/tożsamości narodowej). Tymczasem wspólnota samorządowa nie jest oparta na jedności płci (seksualności), ideologii, religii, czy nawet narodowości, ale wynika z miejsca zamieszkania jej członków. Rzeczą organu samorządowego jest przede wszystkim łączenie członków wspólnoty tak, by nikt kto jest jej częścią, nie czuł się w niej wyobcowanym i niechcianym. Uchwały tego rodzaju (a są one z reguły oparte na tym samym wzorcu) takim założeniom zasadniczo przeczą. Są wymierzone w społeczność LGBTQ+ i jej aktywistów, których działanie wywołane zostało przecież w znacznej mierze eskalacją zachowań dyskryminacyjnych w kraju. Pogłębiają mowę nienawiści wobec tych osób, przyczyniają się do innych przestępstw na tle dyskryminacyjnym, a w konsekwencji do pogorszenia indywidualnej sytuacji osób LGBTQ+ w regionie, w tym zwłaszcza młodzieży. Są szkodliwe i lokalnie i ogólnokrajowo, bowiem ich negatywny wydźwięk wykracza dalece poza granice gminy, powiatu czy województwa (dowodem na to są choćby reakcje na uchwały Parlamentu Europejskiego, czy Przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen która stwierdziła, że "Bycie sobą to nie kwestia ideologii. To kwestia tożsamości. I nikt nie może jej nikomu odebrać". Na informacje o uchwałach i działaniach podjętych przez UE zareagował też Prezydent-elekt USA Joe Biden mówiąc: "Prawa LGBTQ+ to prawa człowieka. Nie ma miejsca na strefy wolne od LGBTQ+ ani w UE, ani nigdzie na świecie").

Tymczasem, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, samorząd ma działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (także unijnego). W założeniu zasada ta ma chronić obywatela przed nadmierną ingerencją władzy (także tej lokalnej) w obszary, na które nie powinna mieć wpływu. W art. 32 Konstytucji RP wskazano natomiast na zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

W raporcie opublikowanym 10 lutego 2021 r. (Fact-finding report on the role of authorities with regard to the situation and rights of LGBTI people in Poland; Document submitted to the Current Affairs Committee for approval at its remote meeting on 10 February 2021,CG/CUR(2021)16-03) Rada Europy zwróciła uwagę na fakt, że "samorząd terytorialny jest przede wszystkim odpowiedzialny za różne usługi publiczne, takie jak edukacja, zdrowie i bezpieczeństwo, z którymi ściśle związana jest potrzeba ochrony praw człowieka. Zadaniem władz lokalnych jest rozwiązywanie konfliktów w sposób niedyskryminujący, przejrzysty i integrujący społeczność, przy jednoczesnym przestrzeganiu praw człowieka oraz przy uwzględnieniu tego, że samorząd terytorialny, to przede wszystkim wspólnota mieszkańców. Uwzględniając, że międzynarodowe standardy praw człowieka stale się rozwijają i poszerzają zakres ochrony, kluczowe jest pogłębianie tej ochrony także na poziomie lokalnym, nie zaś prowadzenie polityki wykluczenia i lekceważenia istniejących problemów". W tym zakresie opracowany raport zwraca uwagę "na pogłębiające się podziały społeczne w Polsce, w tym według klucza religijnego, obyczajowego, terytorialnego, a także ze względu na problem równości płci oraz praw mniejszości seksualnych".

Nie jest to więc w żadnym razie – jak to wskazują pozostali członkowie składu orzekającego - uchwała o charakterze afirmatywnym, ale taka, która stanowi przejaw prawnie negatywnie weryfikowalnych zachowań wykluczających (homofobicznych i ksenofobicznych). Takie działania polegające na narzucaniu narracji i wskazywaniu przez organ samorządowy jedynie słusznych wyborów, z jednoczesnym wykluczaniem tych, którzy w konwencji tej się nie mieszczą, wymagają – w mojej ocenie - każdorazowo reakcji nie tylko organizacji pozarządowych i instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich, ale również sądów, które winny stać na straży legalizmu i praworządności. Ta zaś chroni i zobowiązuje wszystkich.

Nie jest również tak – jak przyjął to Sąd (por. s. 9 uzasadnienia postanowienia) – że zaskarżona uchwała stanowi jedynie wyraz "poglądu w kwestiach obyczajowych i moralnych większości radnych zebranych na sesji w dniu 30 kwietnia 2019 r.[...]". Zasadności, a co za tym idzie i trafności tego rodzaju podejścia sprzeciwia się bowiem zinstytucjonalizowany tryb podjęcia zaskarżonego aktu oraz jego forma, a tym samym wyrażony w nim zinstytucjonalizowany akt woli. To zaś uzasadnia twierdzenie, że ten akt stanowi akt woli organu samorządu terytorialnego, który go podjął w zastrzeżonym dla niego trybie działania oraz formie, a nie akt mający stanowić wyraz osobistych poglądów radnych.

W związku z powyższym, w mojej ocenie, za wadliwą należy przyjąć tę ocenę, że stanowisko Rady Powiatu Ryckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie powstrzymania ideologii gender i LGBT, nie podlega kognicji sądu administracyjnego jako nie będące aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z tego też względu – w mojej ocenie - nie było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie wniesiono jej w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.