Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego H. R. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku H. R., Starosta Wielicki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości S. w gminie Niepołomice.

Wskutek odwołania złożonego przez H. R. Wojewoda Małopolski decyzją z 6 marca 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując okoliczności, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wojewoda zakwestionował w szczególności ustalenia organu I instancji dotyczące tego, że projektowany budynek mający służyć budynkowi mieszkalnemu znajdującemu się na działce nr [...], w odległości 131 m od projektowanego budynku, wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Inwestor nie był wzywany o przedłożenie dowodów na tę okoliczność, podczas gdy stanowiła ona podstawę decyzji odmownej.

Organ wskazał ponadto, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren projektowanej inwestycji znajduje się w jednostce MRJ – tj. teren zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego i jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wraz z zabudowaniami gospodarczymi. W planie nie ma zapisu dotyczącego minimalnej odległości budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego, jak również warunku, by budynki te znajdowały się na tej samej działce ewidencyjnej. Organ wskazał w tym kontekście na definicję zabudowy zagrodowej określoną w §3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 50 k.p.a. organ miał prawo wezwać inwestora o złożenie dodatkowych wyjaśnień, czego jednak nie uczynił i wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, gdyż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy przywołał ponadto art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, wskazując, że nie wynika z nich, by organ mógł samowolnie określać funkcję budynku, niezgodnie z opisem projektu budowlanego, i wskazywać, że budynek z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania – jest budynkiem magazynowym. Organ odwoławczy stwierdził, że działanie organu I instancji naruszało art. 7 i 77 §1 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Wielicki decyzją z 11 czerwca 2019 r. nr [...], znak: [...] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. R. pozwolenia na budowę.

Organ uznał, że pomimo złożonych wyjaśnień, projekt nie jest kompletny, gdyż nie określa właściwie kategorii obiektu budowlanego, a nadto nie doprowadzono projektu budynku do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice dla obszaru "B" -Miasto Niepołomice, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 12.04.2005 r. nr XXXII/502/05, tj. do zabudowy jednorodzinnej. Gabaryty budynku wskazują na to, że obiekt nie jest budynkiem gospodarczym służącym mieszkańcom budynku (kwalifikowanym do III kategorii obiektu budowlanego). W konsekwencji Starosta Wielicki uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wobec stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których inwestor nie usunął w trybie art. 35 ust. 3 ustawy.

Od tej decyzji ponownie odwołał się H. R., kwestionując całość rozstrzygnięcia i postanowienie organu I instancji wzywające inwestora do usunięcia braków projektowych.

Decyzją z dnia 28 października 2019 r., znak [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości, uznając, że Starosta Wielicki prawidłowo odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie MRJ, tj. w terenie zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa, to w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (do którego odsyła § 4 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu), zabudowa obejmująca budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Inwestor wyjaśnił, że nie prowadzi rodzinnego gospodarstwa rolnego, a przedmiotowa inwestycja nie będzie związana z działalnością rolniczą. Budynek będzie zatem pełnić funkcję budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej, nr [...], znajdującej się w odległości ok. 131 m. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji planu, ponieważ inwestor nie prowadzi rodzinnego gospodarstwa rolnego, a na terenie MRJ (tj. terenie zabudowy zagrodowej) jako przeznaczenie podstawowe dopuszcza się budowę budynków gospodarczych w rodzinnych gospodarstwach rolnych.

Organ odwoławczy stwierdził również, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego (w tym jego kompletność i zgodność z obowiązującymi przepisami) odpowiada projektant i to on powinien określić kategorię obiektu budowlanego. W tym przypadku projektant określił dla projektowanego obiektu kategorię III, zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Wojewody, organ administracji architektoniczno-budowlanej, sprawdzając projekt budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. nie może narzucać przyjęcia przez projektanta określonej kategorii obiektu budowlanego, gdyż zgodnie z przepisami może sprawdzić jedynie, czy kategoria ta została wpisana na stronie tytułowej projektu budowlanego.

Wojewoda Małopolski zaaprobował stanowisko Starosty Wielickiego odnośnie interpretacji art. 19 ust. 1 p.b. oraz §3 pkt 2a rozporządzenia w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, dla których wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Przywołał też stanowisko organu I instancji dotyczące §209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywodząc, że obiekty o kubaturze większej niż 1500 m3 (a takim jest projektowany obiekt o kubaturze 2207,16 m3) są budynkami PM (produkcyjno-magazynowymi. Przy założeniu, że budynek jest w zabudowie jednorodzinnej, niezależnie od jego parametrów (tj. wielkości i obciążenia ogniowego), nie musiałby spełniać niektórych przepisów, np. wymienionych przepisów o bezpieczeństwie pożarowym). Wskazał więc, że z powodu sprzeczności zakwalifikowania budynku do kategorii PM przy jednoczesnym podaniu, że jest to budynek zabudowy jednorodzinnej, nie jest możliwe ustalenie, jakie budynek ten powinien spełniać przepisy i czy je spełnia, oraz nie ma pewności, czy budynek został zaprojektowany zgodnie z art. 5 p.b. (tj. czy będzie zapewniał poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich).

Organ odwoławczy nie uwzględnił ponadto zarzutu odwołującego się, który przywołał decyzję Wojewody Małopolskiego wydaną w analogicznej sprawie. Organ stwierdził jednak, że brak jest tożsamości spraw w odniesieniu do przywołanej decyzji, a nadto decyzja ta nie wykazuje w uzasadnieniu szczegółowo zgodności projektu budowlanego z zapisami obowiązującego na tym terenie planu, które to zagadnienie jest podstawą utrzymania zaskarżonej decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.

Organ wskazał również, że zgodnie z § 3 pkt 2 lit a rozporządzenia z dnia 19 listopada 2001 r. Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane również przy realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które zawierają elementy konstrukcyjne o rozpiętości 12 m i większej, wysięgu 3 m i większym lub o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. W ocenie organu odwoławczego, skoro projektowany budynek jest wyższy niż 6 m, przy jego realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, co stanowi potwierdzenie dla stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek nie jest niewielkim obiektem gospodarczym.

Wojewoda Małopolski zwrócił ponadto uwagę na dodatkowe niezgodności projektu budowlanego, tj. brak sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z art. 20 ust. 2 p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pb obowiązek, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Pb, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Tymczasem projektowany obiekt budowlany (o wymiarach zewnętrznych: długości - 33,64 m, szerokości - 12,51 m i wysokości - 7 m oraz kubaturze: 2207,16 m3) nie jest niewielkim obiektem gospodarczym. Zauważono też niezgodność opisu projektu zagospodarowania terenu z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu oraz przekrojami i elewacjami znajdującymi się w części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego w zakresie wysokości projektowanego budynku. W ww. opisie (str. 4) wskazano, że budynek ma wysokość 6,90 m, a z ww. rysunków wynika, że dokonując pomiaru zgodnie z §6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu) ma on wysokość 7,00 m.

Zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu (str. 4) projektowany na działce nr [...] budynek gospodarczy: pełnić będzie funkcję budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zauważa się, że ani ww. budynek mieszkalny, ani działka nr [...] nie zostały oznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji (znajdują się poza zakresem mapy).

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2019 r. wniósł H. R.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 i 107 kpa, poprzez brak wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i w konsekwencji przeprowadzenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób fragmentaryczny, nie odnoszący się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący zarzucił także obrazę prawa materialnego, a to art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której skarżący spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w sprawie prowadzone było wadliwie, z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasad należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wskazano również, że niewłaściwie oceniono zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. W ocenie skarżącego zgodność nie oznacza dosłownego powtórzenia ustaleń decyzji lokalizacyjnej, ale stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, czy brak sprzeczności, wykluczający możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. W jego ocenie spełnione zostały warunki określone przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zarówno pod względem dostosowania do przeznaczenia podstawowego, jak i z zachowaniem proporcji i parametrów co do wielkości, w tym wysokości budynku.

Ponadto skarżący zakwestionował wytknięcie przez organ II instancji braków i mankamentów decyzji I instancji, bez prawidłowego rozważenia aspektów materialnych i formalnych sprawy. Wskazał również na decyzję wydaną w tożsamym stanie faktycznym, która jego zdaniem, powinna być wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej przez inwestora jako budynek gospodarczy o wymiarach: długość - 33,63 m, szerokość – 12,51 m, wysokość – 7 m, kubatura – 2207,16 m3 i powierzchnię zabudowy – 420,96 m2.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2019 r., poz. 1186; dalej: p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma art. 35 ust. 1 p.b. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepis ten wskazywał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zasadniczym problemem w kontrolowanej sprawie, leżącym u podstaw decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, była kwestia zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ustalonego uchwałą nr XLI/581/05 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 19 grudnia 2005 roku w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B" obejmujący wsie: Ochmanów, Podłęże, Słomiróg, Staniątki, Suchoraba, Zagórze, Zakrzowiec i Zakrzów.

W § 6 miejscowego planu określono, że w tekście i na rysunku planu stosuje się, w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego (§13), symbole identyfikacyjne "MRJ, MJ". W §13 ust. 1 wyznaczono "tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczone na rysunku planu symbolami MRJ i MJ". Zaś §13 ust. 2 planu otrzymał brzmienie: "Jako przeznaczenie podstawowe ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i nową zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolniczej, zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności." W §13 ust. 3 określono przeznaczenie dopuszczalne na określonych w ust.1 terenach, na których ustalono możliwość lokalizacji:

1) obiektów i urządzeń usług komercyjnych;

2) obiektów i urządzeń usług publicznych na wydzielonych działkach;

3) intensywnej zabudowy jednorodzinnej (szeregowej i atrialnej);

4) obiektów nieuciążliwej produkcji;

5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu;

6) dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz małych parkingów ogólnodostępnych;

7) zieleni urządzonej;

8) w obiektach mieszkalnych dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu."

Ustalono również następujące warunki zagospodarowania (§ 13 ust. 4):

"1) dostosowanie przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;

2) zachowanie proporcji tak, aby przeznaczenie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 50% powierzchni działki budowlanej lub terenu objętego inwestycją;

3) istniejące obiekty należy adaptować zgodnie z ustaleniami przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego;

4) spełnienie wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu obowiązujących w całym obszarze miasta oraz warunków obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w ramach zasięgu terenowego tych stref (rozdział III);

5) spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu (rozdział IV)."

Definicje obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zmian; dalej: rozporządzenie). W świetle przepisów tego rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi" (§3 pkt 2). Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych" (§3 pkt 3). Zaś budynkiem gospodarczym określa się "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych" (§3 pkt 8)."

W ocenie Sądu §13 ust. 1 i 2 miejscowego planu należy rozumieć w ten sposób, że na terenach zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego przeznaczeniem podstawowym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna obejmująca istniejącą i nową zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolniczej, a także zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Oznacza to, że na tym obszarze (MJ i MRJ) mogą być lokalizowane: budynki gospodarcze, hodowlane, produkcji rolniczej, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niskiej intensywności. Wyznaczenia terenu oznaczonego jako "tereny zabudowy zagrodowej", a ściślej "terenu zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego", nie można zatem rozumieć tak, jak organy administracji w kontrolowanej sprawie, że obejmuje on wyłącznie zabudowę zagrodową w rozumieniu §3 pkt 3 rozporządzenia. Przeczy temu brzmienie § 13 ust. 2 miejscowego planu stanowiącego o podstawowym przeznaczeniu terenu łącznie dla MJ, jak i MRJ.

Zdaniem Sądu analiza miejscowego planu wskazuje, że wyznaczono w nim osobne obszary - zabudowy zagrodowej i obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, jednak o tożsamym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Skoro tak, w przeznaczeniu podstawowym w jednostce MRJ mieści się budowa budynku gospodarczego, który nie jest związany z rodzinnym gospodarstwem rolnym, ale jako element zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji nie jest zasadne stanowisko organów, zgodnie z którym przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem, ponieważ inwestor nie prowadzi rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny zgodności z miejscowym planem jest deklarowane przez inwestora powiązanie funkcjonalne projektowanego budynku gospodarczego z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], oddalonym – jak wynika z wydanych w sprawie decyzji - około 131 metrów od projektowanego obiektu. Jednoznacznie należy wskazać, że taki deklarowany związek funkcjonalny nie poddaje się ocenie organu architektoniczno-budowlanego, skoro działka nr [...] nie stanowi terenu projektowanej inwestycji.

W świetle powyższego należy przyjąć, że budowa budynku gospodarczego niesłużącego rodzinnemu gospodarstwu rolnemu jest zgodna z przedmiotowym miejscowym planem co do zasady. W ocenie Sądu wymaga jednak ponownej oceny przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiotowej sprawie zgodność projektowanego obiektu z ustaleniami zawartymi w § 28 miejscowego planu, w którym zawarte zostały ogólne zasady kształtowania noworealizowanej, przebudowywanej i modernizowanej zabudowy oraz warunki podziału terenów na działki budowlane i ich zagospodarowanie.

Stosownie do § 28 pkt 1 miejscowego planu, forma i gabaryty budynków oraz ich usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania (ogrodzenia, budynki gospodarcze, obiekty małej architektury oraz zieleń) powinny być kształtowane w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu i otaczającego zainwestowania w celu harmonijnego wkomponowania nowych elementów zagospodarowania w otoczenie, uwzględniając ukształtowanie i położenie terenu, jego widoczność na i z terenów, wytworzenie atrakcyjnej przestrzeni, zapewnienia funkcjonalności i estetyki. Zgodnie z § 28 pkt 2 miejscowego planu forma i gabaryty budynków powinny nawiązywać do form architektury tradycyjnej, miejscowej, dla zapewnienia ciągłości w kształtowaniu architektury regionalnej. Natomiast zgodnie z § 28 pkt 3 miejscowego planu wysokość obiektów zabudowy jednorodzinnej (MJ) i wielorodzinnej (MW) nie może przekroczyć 11 m, zaś zabudowy zagrodowej (MRJ) nie może przekroczyć 9 m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu. Wysokość obiektów gospodarczych w zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej oraz budynków, związanych z działalnością gospodarczą i usługową nie powinna przekraczać 7m wysokości, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu oraz nie może być wyższe niż budynków mieszkalnych. W odniesieniu do ostatnio przywołanego przepisu należy zwrócić uwagę, że nie ogranicza on obowiązku dostosowania wysokości budynków gospodarczych do budynków mieszkalnych znajdujących się na działce budowlanej, ale należy go odnosić do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na tym samym obszarze (MRJ). Przeciwna wykładnia w sposób nieuzasadniony preferowałaby realizowanie budynków gospodarczych na niezabudowanych działkach budowlanych. Jako że budynki gospodarcze powinny towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej, realizacja takiej zabudowy powinna umożliwiać dalsze zainwestowanie działki, w zgodzie z § 28 pkt 9 miejscowego planu. Stanowi on, że trwałe zainwestowanie działki w terenach mieszkalnictwa zagrodowego MRJ nie może obejmować więcej niż 40 % jej powierzchni.

Drugi problem leżący u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę związany był zakwestionowaniem przez organ podanej w projekcie kategorii obiektu budowlanego, czego konsekwencją był – w ocenie organu – brak możliwości oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym w zakresie obejmującym wymogi z art. 5 p.b.

Inwestor stał na stanowisku, że obiekt należy zaliczyć do kategorii III, zaś w ocenie organu kategoria III nie obejmuje projektowanego budynku, gdyż mieszczą się w niej wyłącznie niewielkie budynki gospodarcze, o powierzchni ok. 70 m2, a takim projektowany obiekt taki nie jest.

Zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane kategoria II obejmuje budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Kategoria III obejmuje inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Bezsprzecznie, projektowany budynek nie może być zakwalifikowany do kategorii II – jako budynek gospodarczy, który – co jednoznacznie oświadczył inwestor – nie służy działalności rolniczej. W ocenie Sądu projektowany budynek nie może również zostać zakwalifikowany do kategorii III, nie jest bowiem budynkiem "niewielkim", a tylko takie mieszczą się w tej kategorii. Oczywiście, pojęcie "innego niewielkiego budynku" jest pojęciem nieostrym, ale poddaje się wykładni. Ustawodawca wskazał bowiem przykładowe rodzaje obiektów, które naprowadzają na skalę obiektu mieszczącego się w tej kategorii: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Przybliżona powierzchnia 70 m2 może być uznana za adekwatną dla określenia niewielkiej skali obiektu. Jest to, co należy podkreślić, wartość przykładowa i szacunkowa. W przedmiotowej sprawie nie budzi jednak wątpliwości to, że projektowany obiekt jest znacznie większy i z pewnością nie można go określić jako budynek niewielki.

Zauważyć należy, że określenie kategorii obiektu budowlanego ma istotne znaczenie dla prawidłowości stosowania Prawa budowlanego, w szczególności na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ma także decydujące znaczenie dla ustalenia obowiązków inwestora po zakończeniu budowy, stosownie do art. 54 i 55 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2205/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 181/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1777/14). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić nazwę, adres i kategorię obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany. Wobec tego, niewątpliwie to projektant powinien określić kategorię projektowanego obiektu budowlanego. Kwalifikacja ta podlega jednak ocenie organu architektoniczno-budowlanego, który weryfikując spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b., zwłaszcza określonych w punkcie 2 (zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) powinien opierać się na właściwej, zweryfikowanej kategorii obiektu budowlanego. Nie może również organ poprzestać na stwierdzeniu, że przedstawiony projekt nie poddaje się weryfikacji co do zgodności z przepisami, ale powinien wskazać jednoznacznie te przepisy, które projekt – w jego ocenie – narusza.

Sąd podkreśla, że podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. mogą być tylko te naruszenia, do których usunięcia inwestor został uprzednio wezwany, w trybie art. 35 ust. 1 p.b. Jeśli organ odwoławczy dostrzega inne wady projektu w stosunku do tych, które wskazał organ I instancji, powinien w pierwszej kolejności zobowiązać inwestora do ich usunięcia, chyba że ich skala wymaga zastosowania art. 138 §2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W świetle powyższego Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie dokonując pełnej oceny zgodności projektowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), a także nie doprowadzając do właściwej identyfikacji kategorii obiektu budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, które narusza projekt (art. 25 ust. 1 pkt 2 p.b.), naruszył art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7 k.p.a., co mogło skutkować przedwczesnym wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie mogły mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie uzupełniającej analizy zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b., uwzględniając wykładnię prawa przedstawioną przez Sąd. Okoliczności pozostałe do wyjaśnienia mieszczą się w kompetencjach organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego dotyczącego skutków wydania decyzji pozwalającej na budowę tożsamego obiektu na działce nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że na rzecz innej osoby udzielono pozwolenia na budowę podobnego, jeśli nie tożsamego obiektu gospodarczego w niebezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, ale na tym samym obszarze miejscowego planu. Sąd wskazuje jednak w tym miejscu na obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 8 § 2 k.p.a., wyrażającego zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Wynika z niego, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wyrażona w tym przepisie norma nakazuje nawiązywać do "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Utrwalonej praktyki nie można zasadniczo utożsamiać z jednostkowym przypadkiem. Poza wszystkim, zarzut ten na etapie ustalania stanu faktycznego jawi się jako przedwczesny. Dopiero jednoznaczne i pełne ustalenie stanu faktycznego i prawnego może pozwolić na zestawienie przygotowywanego przez organ rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciami już zapadłymi, składającymi się na "utrwaloną praktykę".

Z przedstawionych względów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.