Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 219 i 144 ustawy z 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.Z, 2020, poz. 256), dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Stan sprawy w przedstawiał się w sposób następujący.

S. H., dalej "Skarżący", [...] stycznia 2021 r. wniósł o wydanie zaświadczenia o przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] – działka ew. [...] i [...], obręb [...],[...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] wydał rozstrzygnięcie odmowne wobec ustalenia, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe.

Zażalenie wniósł Skarżący.

SKO, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskazało na następujące okoliczności faktyczne:

-wg danych w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w którym nie ma samodzielnych lokali;

-w 2016 r. nastąpiła faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku – nieruchomość została wynajęta a budynek został przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej – punkt przedszkolny na paterze budynku zajmujący 29,95 % całkowitej powierzchni użytkowej;

-wg zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie byłoby możliwe uzyskanie zmiany sposobu użytkowania dla całego budynku;

-faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania całego budynku, co wynika z opinii sanitarnych Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2016 r. (na Niepubliczny Punkt Przedszkolny Fundacji Pomocy Edukacyjno-Terapeutycznej dla Niepełnosprawnych "[...]" na 25 dzieci – na parterze budynku i z przeznaczeniem na Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalnej Fundacji Pomocy Edukacyjno-Terapeutycznej dla Niepełnosprawnych "[...]" dla maksymalnie 16 dzieci).

Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organ miał na względzie art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. D.U. 2019, poz. 916), dalej "ustawa".

Przywołując definicje gruntu zabudowanego zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy organ uznał, że budynek nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe ponieważ wykorzystywany jest na prowadzenie działalności gospodarczej.

Organ nie podzielił poglądów orzeczniczych, że zmiana sposobu korzystania z budynku mieszkalnego nie ma wpływu na zasadność wydania zaświadczenia żądanej treści. Zdaniem organu ustawodawca w przepisach jasno wskazał, że aby wydanie zaświadczenia mogło być możliwe musi dany budynek choćby w części spełniać potrzeby mieszkaniowe. W tej sprawie przedmiotowy budynek jest opodatkowany w odniesieniu do części budynku związanego z udzieleniem świadczeń zdrowotnych o pow. [...] m2, pozostałe budynki o pow. [...] m2, w tym o pow. [...] m2 zajęte na przedszkole i placówkę oświatowo-wychowawczą oraz garaż o pow. [...] m2. Skoro samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne do opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przekształcenia. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 1 a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumianego we wskazany sposób oznacza, że zawarty w uzasadnieniu wyroku TK argumentacji nie można pominąć. Celem ustawy przekształceniowej jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia tych przepisów jest jednoznaczna. Tym samym, biorąc pod uwagę niemieszkalny sposób wykorzystania budynku od kilku lat uniemożliwia wydanie zaświadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. Art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1a ustawy poprzez wadliwą wykładnię;

2. Art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 4 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 217 § 1 kpa poprzez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia;

3. Art. 8 § 2 kpa z uwagi na odstępstwo od praktyki gdy przy tej samej argumentacji żadne prawo użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem wynajętym na cele inne niż mieszkaniowe nie powinno zostać przekształcone w prawo własności;

4. Art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

5. Art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 7a. 8 § 1, 80, 81 a § 1 w zw. z art. 140 kpa i art. 218 § 2 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania oraz brak analizy dokumentów wynikających z prawa budowlanego i geodezyjnego dotyczących przedmiotowej nieruchomości i rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, wadliwe ustalenie że 29,95% powierzchni użytkowej w jakim dokonano przekształcenia przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków;

6. Art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak ustalenia charakteru zabudowy na działkach 7 i 113.

W uzasadnieniu skargi rozwinął argumentację przede wszystkim prawniczą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tryb wydawania zaświadczeń określony jest w art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Podstawą prawną do wydania zaświadczenia jest przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z nim, z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności.

Przez grunty zabudowane, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy, rozumie się m. inn. nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi lub jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organ na podstawie ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prawidłowo ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości (działki ewidencyjne [...] i [...]) znajduje się budynek mieszkalny i garaż. Budynek nie ma wyodrębnionych lokali i jest wynajmowany na prowadzenie działalności gospodarczej.

Organ uznał, że z uwagi na wynajmowanie obecnie budynku na prowadzenie działalności gospodarczej nie ma możliwości dokonania przekształcenia na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej.

W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 ustawy i przyjął, że fakt wykorzystywania budynku na prowadzenie działalności gospodarczej wyklucza przekształcenie. Sąd, w przeciwieństwie do organu, podziela, powołane zresztą przez organ, poglądy o tym, że samo wykorzystanie budynku na potrzeby inne niż mieszkalne nie wyklucza przekształcenia. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy jej przedmiotem nie jest, jak twierdzi organ, przekształcenie wyłącznie gruntów, które stanowią miejsce zamieszkania danej osoby/osób ale gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. W związku z tym należy mieć na względzie przede wszystkim cel na jaki została oddana nieruchomość w użytkowanie wieczyste – bo to z tej umowy cel wynika. W niniejszej sprawie umową w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2011 r., Rep. [...] NR [...] na rzecz poprzednika prawnego skarżącego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu, co do trzech działek ewidencyjnych: nr [...],[...] i [...]. Dla działek [...] i [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w której wskazano przeznaczenie nieruchomości – B – tereny budowlane z informacją, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. W księdze wieczystej dla działki nr [...] ([...]), wskazane jest takie samo przeznaczenie – tereny zabudowane. Także z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów wynika, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym a kartoteka budynku także ten charakter potwierdza. Co prawda postępowanie w trybie art. 217 kpa ma charakter uproszczony to jednak skoro organ w jego toku zgromadził szereg dokumentów – powinien je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów a nie jedynie poprzestać na ich dołączeniu do akt administracyjnych.

Organ zgromadził dowody w postaci zaświadczenia z [...] lipca 2016 r. PINB dla [...] z którego wynika, że zgłoszone zostało zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej i garażu na działkach [...],[...],[...]. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. zatwierdzającej projekt budowalny (k 78 akt adm.). Ponadto w aktach znajduje się inne zaświadczenie tj. Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2016 r, z którego wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania dotyczy parteru budynku - punkt przedszkolny i jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zgodnie z tym planem budynek przy ulicy [...] usytuowany jest w jednostce rejestrowej [...] - przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z budynkami zawierającymi 3-5 lokali; przeznaczenie dopuszczalne: usługi towarzyszące. Jak z kolei wynika z kolejnego dowodu - umowy najmu z [...] czerwca 2016 r. (k 59 akt adm.) nieruchomość zabudowana jest budynkiem 3 kondygnacyjnym (organ twierdzi że dwukondygnacyjnym). Z pisma Urzędu [...] z [...] lipca 2020 r. (k 141 akt adm.) wynika, że z tytułu zobowiązań podatkowych za 2017 r. opodatkowanie dotyczyło budynków mieszkalnych o pow. [...] m2 , pozostałych budynków o pow. [...] m2, w tym [...] m2 zajętych na przedszkole i placówkę oświatowo-wychowawczą oraz na garaż [...] m2. Następnie dokonano zmiany poprzez ujęcie powierzchni [...] m2 jako budynku związanego z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Z dokumentacji związanej ze zgłoszeniem zmiany przeznaczenia wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi [...],[...] m2. Dokumenty te nie zostały w sposób prawidłowy i przekonujący ocenione przez organ zaświadczeniowy. Już z samych wyliczeń matematycznych wynika, że nie cała powierzchnia budynku została wynajęta tym bardziej, że budynek jest 3 kondygnacyjny a przynajmniej tak wynika z powołanych przez Sąd dowodów a wynajęty jest z pewnością parter budynku (stanowi 29,95 % powierzchni całkowitej budynku). W aktach brak jest informacji (poza podatkowymi z 2017 r.) aby w dacie wejścia w życie ustawy przedmiotem najmu były pozostałe części nieruchomości. Wątpliwości co do powierzchni wynajmowanej (abstrahując od zasadności tych wywodów na potrzeby przekształcenia) powinny być przekonujące i nie budzące wątpliwości.

Co znamienne umowa ustanowienia użytkowania wieczystego dotyczy trzech działek a nie dwóch i wskazuje na cel polegający na korzystaniu przez użytkowników w sposób zgodny z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 6.1 aktu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego). Jak wynika z planu (treść w aktach administracyjnych) nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym mieszkalnym i przeznaczeniu uzupełniającym - usługi towarzyszące. Rzeczywiście ma rację organ wskazując, że usługi towarzyszące w rozumieniu § 2 pkt 20 w zw. z pkt 14 planu nie przewidują wykorzystania na cele przedszkolne, to jednak z powołanego wyżej zaświadczenia Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2016 r. wynika że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. Ponadto z pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2020 r. (k 133 akt adm.) również wynika, że od [...] lipca 2016 r. do użytkowania zgłoszono budynek mieszkalny przy ulicy [...] a od [...] lipca 2016 r. zgłoszono zmianę sposobu użytkowania wyłącznie części parteru budynku mieszkalnego na punkt przedszkolny i funkcjonuje tam przedszkole dla dzieci autystycznych. Ni ma przy tym dowodów, że pozostała część budynku jest wykorzystywana niezgodnie z podstawowym jej i pierwotnym przeznaczeniem mieszkaniowym.

Poza tym jak wynika z aktu notarialnego o ustanowieniu użytkowania wieczystego, decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r, poprzedzającą zawarcie aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U: 2010, poz. 651), ustanowiono na 99 lat prawo wieczystego użytkowania do gruntu składającego się z ww. trzech działek ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny (t. j. Dz.U.2020.1740), dalej "kc", prawo użytkowania wieczystego polega na korzystaniu z gruntów Skarbu Państwa lub Gminy albo jej związków w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntów w to użytkowanie. Prawo to polega na wyłącznym korzystaniu przez użytkownika wieczystego z tego prawa i rozporządzaniem tym prawem zgodnie z przeznaczeniem.

Niesporne jest, że na działkach [...] i [...] posadowiony jest budynek mieszkalny z tym że sporne wydaje się, czy budynek ten został posadowiony również na działce nr [...] (tego dotyczy sprawa I SA/WA 1607/21).

Dokonując wykładni art. 1 ust 1 i 2 ustawy przekształceniowej ustawodawca nie odniósł prawa przekształcenia do "sposobu wykorzystywania budynku" ale do celu na jaki dana nieruchomość została zabudowana. Oznacza to, że czasowe wykorzystanie budynku na cele prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji w której grunt został zabudowany na cele mieszkaniowe a nie na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie może niweczyć pierwotnej formy zabudowy i jej celu.

Organ w ogóle nie dokonał oceny spełnienia przesłanek do przekształcenia w tym aspekcie przyjmując, że każde wykorzystanie budynku na cele inne niż mieszkaniowe prowadzi do odmowy wydania zaświadczenia, czym naruszył art. 7, 80, 77 § 1 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie dokona oceny zebranych w toku postępowania dowodów i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów ustawy przekształceniowej oceni spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej mając na uwadze cel ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Organ będzie miał na względzie wskazane w skardze a dopuszczone przez sąd dowody w postaci zaświadczenia PIMB z [...] lipca 2016 r. i wyrysu z mapy ewidencyjnej.

Co do naruszenia art. 10 kpa zarzut ten może być uwzględniony gdy strona wykaże, że na skutek tego naruszenia została pozbawiona możliwości działania, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarżący nie wskazał jakich czynności nie mógł podjąć na skutek nie zawiadomienia go w trybie art. 10 kpa.

Co do kwestii procentu powierzchni użytkowej budynku organ II instancji w ogóle się nie odnosił więc zarzut ten skierowany do rozstrzygnięcia organu II instancji nie podlega skutecznej ocenie Sądu.

Na marginesie wskazać należy, że art. 1a ustawy przekształceniowej wskazuje na możliwość przekształcenia w sytuacji gdy na gruncie zabudowanym budynkami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe położone są inne budynki (tu garaż) o ile łączna powierzchnia użytkowa tych innych budynków nie przekracza 30 % powierzchni wszystkich budynków. Jak wynika z ustaleń organu (co do powierzchni nie są przekonujące), powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego wynosi [...] m2 a powierzchnia garażu [...] m2. 30% z całkowitej powierzchni wszystkich budynków wynosi [...] m2 a zatem żeby nie mieścić się w tej normie powierzchnia garażu musiałaby wynosić więcej niż [...] m2. Oznacza to, że powierzchnia garażu spełnia wymagania o jakich mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej.

Wobec stwierdzonych uchybień w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego przedwczesne jest ocena czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 135 ppsa orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.