Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy P. C. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za lata od 2000 do 2004. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz niewykorzystany czas wolny od służby. W uzasadnieniu powołał treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") i wskazał, że konsekwencją wejścia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwalnianych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zastosowanie wyłącznie dotychczasowych przepisów dotyczących ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym z dniem zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, w wyroku z dnia 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w części określającej wymiar 1/30 miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, wskazując równocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki prawidłowego naliczenia ekwiwalentu. Skarżący podniósł, że wyrok Trybunału spowodował wyeliminowanie niekonstytucyjnej normy od początku jej obowiązywania. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie należnego ekwiwalentu.

Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, z obowiązującym w dniu zakończenia służby przelicznikiem 1/30 miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Organ podniósł, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak i również przepisy przejściowe nie dają policjantom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a w rezultacie organy Policji nie są upoważnione do dokonania wypłaty uzupełniającej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. nie stanowi podstawy prawnej żądania ponownego ustalenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową i niepełną, dowolną i nieuwzględniającą wytycznych Trybunału Konstytucyjnego ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia należnego skarżącemu ekwiwalentu,

- art. 145a §1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezspornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2004 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 19467,70 zł brutto za 158 dni niewykorzystanych urlopów. Wysokość ekwiwalentu została obliczona według "przelicznika" 1/30 zasadniczego wynagrodzenia za dzień urlopu.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, czyli w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trzeba wskazać, że "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału, jak chce tego skarżący, czy też brak jest podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy z zastosowaniem przelicznika 1/21, jak twierdzą organy administracyjne obu instancji.

W ocenie Sądu istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego prawo do wypoczynku oraz jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza, może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z uzasadnienia wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno powodować jakichkolwiek trudności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę obowiązujący w dniu podjęcia decyzji stan prawny, tj. przepisy art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 9 ust. 1: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.

Dlatego wykładnię przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk sejmowy IX 432- s. 2, 13 i 14).

Wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA).

Oznacza to, że w niniejszej sprawie 158 dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres od 2000 do 2004 roku należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.