Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2025 r. nr UP-860/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 23 października 2025 r. nr 1947/2025.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: zakład, organ) z 17 grudnia 2025 r. nr UP – 860/2025 wydana dla Z. L. (strona, skarżący), którą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z 23 października, nr 1947/2025, którą:

1/ odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł, w tym:

- z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres 08-10/2004 r. – 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł;

- z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres 08-10/2004 r., 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł;

- na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05,08-10/2004 r., 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł;

2/ odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym:

- z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres 08-10/2004 r. – 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł;

- z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres 08-10/2004 r., 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł;

- na Fundusz Pracy za okres 05,08-10/2004 r., 06-08/2005 r. w łącznej kwocie [...]zł.

Organ wyjaśnił, że 18 sierpnia 2025 r. wpłynął wniosek, w którym Z. L. zwrócił się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową, która uniemożliwia spłatę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, że strona poinformowała, że od 20 lat mieszka w [...], gdzie otrzymuje niemiecką rentę w wysokości netto [...] euro miesięcznie. Strona wyjaśniła także, że pracuje również kilka godzin tygodniowo na umowę [...] i otrzymuje netto [...] euro miesięcznie. Dodała, że renta i zarobek z umowy [...] nie wystarczają na zaspokojenie jej potrzeb. Dodatkowo otrzymuje pomoc socjalną w wysokości netto [...] euro. Powyższy dochód wystarcza stronie tylko na skromne życie.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy i ustosunkowując się do argumentów strony, organ wyjaśnił, że oparł rozstrzygnięcie na analizie zebranych dokumentów w trakcie prowadzonego postępowania oraz dostępnych informacji.

Z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 31 sierpnia 2025 r. (data wypełnienia) wynika, że:

1/ strona jest stanu wolnego,

2/ od 1 października 2023 r. podjęła pracę na umowę [...] w [...] [...], gdzie wysokość wynagrodzenia brutto i netto wynosi [...] euro,

3/ od 7 maja 2020 r. pobiera rentę w wysokości brutto [...] euro, tj. netto [...] euro,

4/ nie posiada dochodu z innych źródeł,

5/ nie pobiera zasiłku ani świadczenia z urzędu pracy,

6/ pobiera zasiłek z pomocy społecznej, nie wykazała jego wysokości,

7/ nie korzysta z innych form pomocy,

8/ ponosi wydatki:

a/ z tytułu miesięcznych opłat w wysokości [...] euro,

b/ z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości [...] euro,

9/ prowadzi samodzielne gospodarstwo,

10/ nie posiada zobowiązań finansowych,

11/ w części posiada dom o powierzchni 100 m˛ w B. 26-026 przy ulicy [...], nr KW [...],

12/ posiada samochód marki Renault model Master, rok produkcji 2012,

13/ posiada inne składniki mienia ruchomego:

a/ telewizor z 2010 r. o wartości [...] euro

b/ komputer o wartości [...] euro,

14/ nie posiada mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności,

15/ nie spodziewa się poprawy swojej sytuacji materialnej.

W celu rozpatrzenia sprawy, organ skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych:

1/ Bazy REGON;

2/ Centralnej Ewidencji Pojazdów;

3/ Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Na ich podstawie organ ustalił, że:

1 września 2005 strona: zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, od 2 września 2005 r. nie podlega do ubezpieczeń społecznych w ZUS, jest rozwiedziona, nie ma zarejestrowanego samochodu, jest współwłaścicielem w udziale [...] części nieruchomości - działki gruntu o powierzchni [...] ha w miejscowości B., gmina M., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą numer [...]; na majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet zadłużenia z tytułu składek.

Organ wyjaśnił, że dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Wskazał nadto, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 3a u.s.u.s. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Dodał, że przesłanki te stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Organ uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to zatem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Wskazał również, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zakład wyjaśnił, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał, że przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do strony zastosowania, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności.

Zakład wyjaśnił również, że nie neguje problemów zdrowotnych strony. Zapewne są one utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Podkreślił, że przewlekła choroba zobowiązanego może stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek, tylko wówczas, gdy pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. W przypadku gdy zobowiązany, mimo istnienia choroby, uzyskuje dochody, czyli tak jak w sytuacji strony, wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie nie odnotowano faktu konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Dlatego nie zachodzi przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z argumentów przez stronę, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz zakład jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie. Rozpoznając niniejszą sprawę ustalono, że dochód strony kształtuje się w wysokości [...] euro netto miesięcznie, czyli [...] zł netto miesięcznie (wg przelicznika na dzień sporządzenia decyzji -1 euro to [...] zł).

Zakład wyjaśnił, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej zobowiązanego, każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie, wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych.

Minimum socjalne ustalone 14 października 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w II kwartale 2025 r. dla 1 - osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.897,97 zł. Jednakże dochody uzyskiwane za granicą oraz ponoszenie tam kosztów życia codziennego nie sposób odnieść do powołanego minimum socjalnego w Polsce. Koszyk minimum socjalnego określony jest ilościowo (minimalna ilość danych dóbr według norm zużycia) i wartościowo (koszt nabycia danych ilości dóbr i usług). W ten sposób ustalony jest obraz niezbędnych kosztów utrzymania gospodarstw domowych na poziomie standardu minimum socjalnego w Polsce.

Organ wskazał, że strona oznajmiła, że ponosi koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości około [...] euro tj. [...] zł (wg przeliczenia kursu na dzień sporządzenia decyzji, tj. [...] euro to [...] zł). Na tej podstawie organ stwierdził, że możliwe jest uiszczenie przez stronę opłat związanych z utrzymaniem w Niemczech. Zakład wyjaśnił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem, niezależnie od kraju, w którym przebywa i pracuje. W toku postępowania kwestia definitywnego braku możliwości spłaty należności z tytułu składek nie została dowiedziona. Organ stwierdził, że sytuacja finansowa pomimo, że jest przez stronę uznana jako trudna, nie nosi znamion ubóstwa.

Argumentował, że instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności z tytułu składek może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W toku postępowania strona nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna definitywnie uniemożliwia jej ratalną spłatę całego zadłużenia. Egzystencja strony nie jest zagrożona, przebywając za granicą, posiada dochód z trzech źródeł.

Zdaniem organu fakt zamieszkiwania przez stronę od 20 lat w Niemczech, nie stanowi przeszkody do wykonywania obowiązków wynikających z należności publicznoprawnych. Zadłużenie powstało w latach 2004-2005, zatem strona miała świadomość jego istnienia i możliwości podejmowania działań w celu jego uregulowania. W przeszłości nie skorzystała z możliwości spłaty zadłużenia, choćby w formie układu ratalnego, co spowodowałoby, że dalsze odsetki za zwłokę nie byłyby naliczane, począwszy od dnia następnego po dniu wpływu wniosku w tej sprawie. Wcześniejsze podjęcie się uregulowania zaległości zależało tylko od dobrej woli strony. Z tej możliwości strona nie skorzystała. Upływ czasu oraz fakt przebywania poza terytorium Polski nie stanowią samodzielnej przesłanki do umorzenia należności.

Organ wskazał, że decyzja o wyborze miejsca zamieszkania oraz pobytu za granicą ma charakter dowolny i osobisty, pozostaje w pełni w sferze odpowiedzialności strony. Skoro od 20 lat strona mieszka w Niemczech, należy przyjąć, że świadomie zaakceptowała warunki ekonomiczne i społeczne związane z kosztami utrzymania w tym państwie (nawet 3 czy 4 krotnie droższymi niż w Polsce). Okoliczność ta nie pozostaje w związku przyczynowym z obowiązkiem uregulowania zobowiązań publicznoprawnych powstałych w Polsce w czasie prowadzenia działalności gospodarczej.

Końcowo organ stwierdził, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą.

Skargę na decyzję zakładu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. L..

Stwierdził, że nie zgadza się z tą decyzją i jej uzasadnieniem. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji niewłaściwie oceniono jego sytuację życiową.

Wyjaśnił, że ze względu na swój stan majątkowy, nie jest w stanie opłacić swoich zobowiązań wobec zakładu. Opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Argumentował, że w swoich poprzednich pismach przesłał odpowiednie dokumenty dotyczące swoich dochodów, czyli wysokości renty oraz wysokości zarobków w firmie [...]. Ponieważ te dochody nie zapewniają mu odpowiednich warunków życia, otrzymuje dodatkowo pomoc socjalną. Wyjaśnił, że celem pomocy socjalnej jest zapobieganie ubóstwu i zapewnienie zaspokojenia podstawowych potrzeb, zwłaszcza w świetle rosnącego ubóstwa wśród osób starszych. Pomoc socjalna (Grundsicherung) ma na celu zagwarantowanie godnego, minimalnego standardu życia osobom, które nie są w stanie utrzymać się z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy. Obejmuje ona wyżywienie, odzież, mieszkanie, ogrzewanie i składki na ubezpieczenie zdrowotne, aby zapobiegać ubóstwu i umożliwiać uczestnictwo w życiu społecznym. Pokrywa ona niezbędne koszty utrzymania, gdy dochody i majątek osobisty są niewystarczające.

Przesłał aktualną informację o otrzymywanym świadczeniu socjalnym (Grundsicherung) w okresie 1.12.2025 do 31.12.2025 w wysokości [...] Euro miesięcznie.

Stwierdził, że trzy źródła dochodów - renta, [...] i pomoc socjalna pozwalają mu tylko na biologiczne przeżycie, a jakiekolwiek uszczuplenie tej sumy może spowodować u niego negatywne skutki. Dodał, że przez prawie 20 lat nie otrzymał żadnej informacji z ZUS. O swoim zadłużeniu dowiedział się przypadkowo dopiero w roku 2025.

Wyjaśnił, że gdyby dostał z ZUS jakąkolwiek informację w okresie kiedy był jeszcze czynny zawodowo, to na pewno by odpowiednio zareagował.

W odpowiedzi na skargę, zakład wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), dalej jako "p.u.s.a." i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.134), dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu, naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja zakładu z 17 grudnia 2025 r. nr UP-860/2025 utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 odmawiającą skarżącemu: 1/ umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2/ umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Z kolei w decyzji z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 wyjaśniono, że w oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. zakład ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której skarżący został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego 13 sierpnia 2003 r. i skierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Zatem dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

Z uzasadnienia decyzji organu z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 wynika, że wymagane należności dotyczą nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2004 roku, zdrowotne od sierpnia 2004 roku oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od maja 2004 roku (str. 1 i 2 tej decyzji).

Mając to na uwadze, podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej jako "u.s.u.s.") w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16 i powołane w nim orzecznictwo NSA, ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle silnie ugruntowanego orzecznictwa NSA nie budzi również wątpliwości, że sądy administracyjne posiadają kognicje do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek (por. wyroki NSA z: 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23).

W wyroku z 28 sierpnia 2024 r. (I GSK 1125/23) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić.

Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być zatem poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być bowiem wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego (oraz wynikające z treści decyzji) należności z tytułu składek dotyczą okresów składkowych, poczynając od sierpnia 2004 roku. Stąd, mając na względzie okres ich powstania, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Wskazać należy, że termin przedawnienia wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegał zmianom. Początkowo wynosił 5 lat, następnie – 10 lat, w końcu – 5 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązywał od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378, dalej ustawa nowelizująca) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Z treści art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146; z późn. zm.) wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 265 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620), zgodnie z którym obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Tożsame rozwiązanie przewidziane było w art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214).

W myśl natomiast obowiązującego art. 32 ust. 1 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji nie zawiera jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia - podane przez organ okoliczności wynikające z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z prowadzonym 13 sierpnia 2003 r. postępowaniem egzekucyjnym - nie zostały potwierdzone w złożonym do sądu materiale dowodowym sprawy, co sprawia, że decyzje takie uchylają się w tym zakresie spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia lub omówienie go w sposób niepełny i niedający się zweryfikować stanowi natomiast o istotnej wadliwości podjętych decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (tak m. in. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku: z 26 października 2021 r., I SA/Kr 1156/21, z 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 297/24; podobnie WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 18 maja 2021 r., I SA/Bd 243/21).

Z uzasadnień decyzji oraz dołączonego do nich materiału dowodowego sprawy, nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, choć istnieją wątpliwości, czy częściowo nie wygasły.

Organ w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, przywołując art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są wymagalne.

Wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego 13 sierpnia 2003 r. spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal.

Wprawdzie istotnie zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów wskazuje na to, że bieg terminu przedawnienia zawiesza tylko taka czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony.

Należy przy tym mieć na uwadze, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Upomnienie zmierza do dobrowolnego wykonania obowiązku. Nie stanowi jednak działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje działania egzekucyjne. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Wystawienia i doręczenia upomnienia nie można uznać więc za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Jest to czynność realizowana poza postępowaniem egzekucyjnym, przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po doręczeniu upomnienia, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2025 r., I GSK 1502/21; wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2025 r., III SA/Łd 402/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., III SA/Wr 267/24).

Do akt sprawy nie została dołączona jednak żadna dokumentacja dotycząca podjętych czynności, ani też wskazująca na zawiadomienie o tych czynnościach skarżącego jako zobowiązanego. Oznacza to, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia i w jakiej dacie.

Podkreślić zatem należy, że wystąpienie przesłanki z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie zostało w żaden sposób potwierdzone w aktach administracyjnych sprawy. Akta te nie zawierają bowiem żadnych dokumentów źródłowych – tytułów wykonawczych z dowodami ich doręczeń, czy dokumentów związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Jest to istotne o tyle, że wniosek o umorzenie i rozstrzygnięcia w sprawie dotyczą składek od sierpnia 2004 r. Z kolei w decyzji z 23 października 2025 r. nr 1947/2025 organ wskazuje, że postępowanie egzekucyjne wszczęto 13 sierpnia 2003 r.

Znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej informacja o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r. (sporządzona 22 października 2025 r.) również nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności i w jakiej dacie. Ponadto wynika z niej, że egzekucja została wdrożona na podstawie upomnień (doręczenie 3 grudnia 2012 r.). W dalszej kolejności wskazuje na fakt doręczenia tytułów wykonawczych oraz zajęcia rachunku bankowego (doręczenie 21 sierpnia 2013 r.), wycofania ich z powodu braku możliwości realizacji (środki nie przekraczają kwoty wolnej od zajęcia), przekierowania tytułów wykonawczych 27 marca 2014 r. do US K. I.

Tożsame wnioski można wysnuć z treści pisma z 30 października 2025 r. zatytułowanego "Przekazanie tytułów wykonawczych zgodnie z właściwością rzeczową" skierowanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K..

Ponadto, organ winien wskazać w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (tak NSA w wyroku z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20).

Wydane w sprawie decyzje zostały więc oparte na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem skarżącego.

Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia całości należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia.

Jako niewystarczające w zakresie wyżej opisanych obowiązków organu należy ocenić dołączenie do akt sprawy informacji o stanie należności z tytułu składek oraz pisma z 30 października 2025 r. zatytułowanego "Przekazanie tytułów wykonawczych zgodnie z właściwością rzeczową" skierowanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K.. Jakkolwiek zawierają one informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, to w żaden sposób nie pozwalają na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszystkich należności składkowych. Zauważyć bowiem należy, że dane z nich wynikające nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległych należności było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia.

Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącego nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, okoliczność dotycząca przedawnienia winna być wyjaśniona jako pierwsza. Co do zasady sąd winien bowiem kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Z tych względów przedwczesna była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek umorzenia należności.

W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić podniesione wyżej uwagi, przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Powołując się na instytucję przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, organ winien odnieść je do poszczególnych należności i dołączyć do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej kwestii okoliczności faktyczne.

Jeśli dojdzie do przekonania, że przedawnienie należności nie nastąpiło, da temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie przedstawi wynik swej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu.