II SA/Gl 53/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-09	
Data wpływu	2018-01-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; 50 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skarg J. L., R. L. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego J. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących J. L. i R. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącego R. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 lipca 2017 r. "A" S.A., z s. w W.: 1) umorzył postępowanie w zakresie obejmującym realizację linii zasilającej, 2) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego (o znaczeniu lokalnym - gminnym), dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie o powierzchni ok. 2250 m2, obejmującym części działek o nr ewid.: 1 i 2 obręb [...], położonym w C., przy ulicy [...] . Podano, że inwestycja ma objąć budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oznaczonej nr "[...]", w skład której wejdzie system anten sektorowych i radiolinii zainstalowanych na projektowanej wolnostojącej wieży kratowej, zasilanie energetyczne oraz urządzenia sterujące posadowione u podnóża wieży. Określono także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja określona wnioskiem nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż nie znaleziono przepisu, z którym pozostawałoby w sprzeczności wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego jak w treści decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. L., J. L. i E. L., zaskarżając ją w całości. Wskazano m. in., że organ naruszył m. in. przepisy art. 7, 8 i 11 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i niewyjaśnienie, czy uwzględniono maksymalne moce anten, a także naruszenie § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem odwołujących organ oparł się wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez wnioskodawcę. Odwołujący zauważają, że organ administracji winien ustalić, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległość i kierunki, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródła tych ustaleń. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą /bądź nie/ przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Z kolei J. P. w skardze sporządzonej przez pełnomocnika podniósł naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.¸ poprzez brak wyczerpującej analizy projektowej pod względem oddziaływania inwestycji na ludzi i środowisko, brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu na podstawie przepisów odrębnych, bezzasadne stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie i brak odniesienia do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów,

3) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak wszechstronnej analizy zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, organ nie wziął pod uwagę, iż grunt pod inwestycję jest niestabilny /po rekultywacji/ co może grozić katastrofą budowlaną.

4) art. 1 ust. 2 pkt 9 i art. 6 pkt 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej,

5) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że w odległości 200m od środków elektrycznych planowanych anten, bezpośrednio poniżej osi głównych wiązek promieniowania wszystkich anten, znajduje się teren pozbawiony zabudowy. Najniższy punkt wszystkich osi głównych anten znajdzie się na wysokości 12,4m, czyli o 2,4m wyżej, niż możliwa do realizacji maksymalna wysokość budynków, które mogłyby ewentualnie powstać w otoczeniu stacji. Z "Analizy parametrów wysokościowych..." wynika więc, że osie główne planowanych anten w odległości do 200m od ich środków elektrycznych nie znajdują się w żadnym punkcie w miejscach dostępnych dla ludzi, ani istniejących, ani też potencjalnych, możliwych do utworzenia na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym zarzut o narażenia życia ludzkiego jest nieuzasadniony. Podobnie zarzut dotyczący obniżenia wartości gruntów sąsiednich. Sugestia powołania przez organ niezależnego eksperta pozbawiona jest podstaw prawnych. Odnosząc się do zarzutu dot. obaw przed katastrofą budowlaną z uwagi na mało stabilny grunt Kolegium zwraca uwagę, iż zarzut ten, podobnie jak zarzut dot. braku wyjaśnienia z jakiego materiału ma być wykonana wieża, może być przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli J. L. i R. L., zaskarżając ją w całości. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z:

1) art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez bezrefleksyjne zaakceptowanie dokumentacji inwestora sporządzonej w sprzeczności z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych;

2) art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2017 r., po. 519 ze zm.) poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport, jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości;

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania.

5) art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji:

a) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny.

b) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi;

c) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu;

d) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód;

e) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie decyzji I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

Odrębną skargę złożył również J. P. przez pełnomocnika, zaskarżając ww. decyzję w całości. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującej analizy projektowanej inwestycji pod względem jej oddziaływania na ludzi i środowisko, brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów, bezzasadne stwierdzenie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkowało również naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów, brak analizy stanu faktycznego i terenu inwestycji; co prawda, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dokonał analizy, o której mowa w ww. przepisie, tym niemniej ograniczył się wyłącznie do wskazania terenów sąsiadujących, nie wziął jednak pod uwagę, że grunt na którym ma być posadowiony maszt nie jest stabilny (jest to teren rekultywowany) - wybudowanie masztu o wysokości 45 m w tym miejscu może grozić katastrofą budowlaną, zagrażać życiu ludzi oraz zagrażać sąsiadującym budynkom,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 9 i art. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem narusza interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej oraz godzi w interes publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 4 ww. ustawy,

4) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko, albowiem w rozporządzeniu tym ustawodawca odwołuje się wprost do częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz do równoważnej mocy promieniowej izotopowo, a więc parametry te zostały uznane za istotne, natomiast w zaskarżonej decyzji organ poczynił odmienne ustalenia pozostające w sprzeczności z ww. przepisami,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż akcentowane w skardze.

W pierwszej kolejności należy tu poczynić pewne ustalenia o charakterze ogólnym. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te winny być jednocześnie rzeczywiście konieczne i proporcjonalne dla ochrony innej wartości.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wg art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ pierwszej instancji w decyzji stwierdza, że zgodnie z danymi objęta wnioskiem nieruchomość o użytku "dr" "(...) wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] - drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych."

Jak z kolei jak stanowi przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Uzgodnienia dokonuje się jednak w tylko przypadku, gdy do uzgodnienia projektu inwestycji właściwy jest inny organ niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W razie gdy organem uzgadniającym, jak i wydającym decyzję jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a przedmiot uzgodnienia należy do samodzielnych ustaleń tego organu, dokonywanych najczęściej z pomocą jednostki organizacyjnej – w omawianym przypadku zarządu drogi (wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 693/17). Nawet jednak w takich przypadkach organ winien rozpatrzyć tego rodzaju kwestie, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (zob. również wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 88/18).

Jednocześnie, wg art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności, wg pkt. 1 zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest to przepis istotny w kontekście ustalenia, że objęta wnioskiem nieruchomość o użytku "dr" wręcz "(...) wchodzi w skład pasa drogowego."

Rozważań dotyczących powyższych kwestii zabrakło. Przy tym dodatkowo, budowa i eksploatacja tak dużego obiektu, ponadprzeciętnie wysokiego, może powodować ruch dużych pojazdów, niezbędnych do budowy i utrzymania masztu oraz jego infrastruktury. To z kolei może mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i sposób eksploatacji samej drogi.

Brak niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie i wadliwe ustalenie stanu faktycznego uniemożliwia dalsze rozważania dotyczące przesłanek z przywołanego w skardze rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Są one bowiem uzależnione od wskazanych tam odległości instalacji od miejsc dostępnych dla ludności (§2 ust. 1 pkt 7). Zatem dopiero jednoznaczne ustalenie, czy obiekt będzie mógł powstać w konkretnym miejscu (w dowolnej części nieruchomości w ramach oznaczonego obszaru), czy też będzie musiał być przesunięty w konkretne miejsce ze względu na wymagania związane z istnieniem pasa drogowego, da możliwość ustalenia konkretnych odległości.

W tym kontekście stwierdzić należy, że nie wszystkie aspekty sprawy zostały należycie ocenione i uzasadnione (art. 107 §1 i 3 k.p.a.), pomimo złożonych środków odwoławczych i zawartych tam zarzutów, kwestionujących legalność inwestycji. Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Wskazać jednak należy dla jasności, że skarżona decyzja o nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. Przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać, w tym bezpieczeństwa posadowienia obiektu na gruncie. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Na marginesie można też dodać, że w świetle orzecznictwa tut. Sądu wykładnia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko musi uwzględniać intencje prawodawcy i cel regulacji. W związku z tym, dokonując kwalifikacji do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla stacji bazowej telefonii komórkowej niezbędne jest dokonanie całościowej oceny emisji promieniowania elektromagnetycznego na tereny dostępne dla ludności, na podstawie analiz wynikających ze szczegółowych danych. Ograniczenie się zaś tylko do emisji pojedynczych anten (bez sumowania ich emisji) nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy takie oddziaływanie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 1034/16).

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dopełnią wymogów formalnych związanych z ich własnym ustaleniem, że objęta wnioskiem nieruchomość o użytku "dr" "(...) wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] - drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych". W szczególności rozpatrzą, czy z tego powodu wskazane usytuowanie obiektu jest możliwe na całym terenie nieruchomości, bez ograniczeń. Ustalenia winny znaleźć również wyraz w uzasadnieniach decyzji. Na tej podstawie, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, organ rozpatrzy też kwestię, czy inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpisy od skarg (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatami od pełnomocnictw) Sąd rozstrzygał na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.