Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. H. i A. H. na uchwałę Nr XIII/130/11 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Łużyckiej w Gryfinie p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] ( [...]) złotych

W dniu [...] r. W. H. i A. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Nr XIII/130/11 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Łużyckiej w Gryfinie. Skarżący wyjaśnili, że wezwaniem z dnia 24 maja 2017 r. zwrócili się do organu stanowiącego Gminy o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie tej uchwały, ale Rada Miejska w Gryfinie uchwałą Nr XXXVIII/367/17 z dnia 29 czerwca 2017 r. odmówiła uwzględnienia wezwania. O podjęciu uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie skarżący zostali powiadomieni w dniu 10 lipca 2017 r. W. H. i A. H. wskazali, że zaskarżona uchwała narusza i bezpodstawnie ingeruje w prawo własności gruntów położonych przy ul. [...] w G., dlatego wnoszą o stwierdzenie jej nieważności.

Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z tego względu, że skarżący nie wykazali w jaki sposób uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarżący nie wykazali na czym polega naruszenie ich interesu prawnego przedmiotową uchwałą, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, zarządzeniem z dnia [...] r. zobowiązał skarżących do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez wykazanie, w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.).

W odpowiedzi skarżący oświadczyli, że wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało zagrożenie ich interesu prawnego, ponieważ są właścicielami działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym[...] , objętej planem miejscowym. Plan zakłada wprowadzenie granic nieruchomości i w rażący sposób narusza dotychczasową funkcjonalność działki, nie dotyczy więc naruszenia interesu prawnego tylko w przyszłości, ale też obecnie. Ustalenia planu naruszają prawa podmiotowe skarżących, znaczenie ustaleń planu dla wykonywania prawa własności nieruchomości jest oczywiste. Plan, wbrew ustaleniom zawartym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wprowadza funkcję zabudowy mieszkaniowej dla całego obszaru oznaczonego symbolem 3MU, mimo dwukrotnego sprzeciwu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., w tym dla nieruchomości rolnych skarżących położonych na głębokich torfowiskach o rzędnej terenu od 0,2 m n.p.m. do 2 m n.p.m. Skarżący oświadczyli, że pełen zakres naruszeń zawarli w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r., gdzie wyjaśnili, w jaki sposób plan narusza ich interes prawny. Plan przewiduje zmianę granic nieruchomości i ich podział, co skutecznie uniemożliwia korzystanie w pełni z przysługujących właścicielom nieruchomości praw, np. budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, wymianę szamb, budowę czy remont ogrodzeń, wjazdów na teren nieruchomości, wykonywania przyłączeń do sieci, oraz uniemożliwia ewentualny podział i sprzedaż nieruchomości.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, z dnia [...] r. zredagowanym w imieniu skarżących i innych mieszkańców ul. [...] w G., ale podpisanym tylko przez skarżących podniesiono, że plan ingeruje w prawo własności nieruchomości, narusza granice nieruchomości. Ponadto, nie jest zgodny z ustaleniami zawartymi w studium, gdyż przeznacza tereny zagrożone powodzią, objęte w studium zakazem zabudowy, pod zabudowę mieszkaniową i usługi. Stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uzasadnia uchylenie uchwały. Wprawdzie studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową w obszarze 3MU, ale należy rozumieć, że dotyczy to wyłącznie terenów położonych na wysokości co najmniej 2,1 m n.p.m. Tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową były wielokrotnie zalewane, podtapiane są też kilka razy w roku z powodu cofki na Odrze, która powoduje spiętrzenie wód w rzece i gwałtowne podniesienie poziomu wód gruntowych. Ponadto, w uchwaleniu planu miejscowego brała udział radna M. C-N posiadająca wraz z rodziną nieruchomości w obszarze objętym planem, co oznacza że nie powinna ona brać udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, ponieważ dotyczy ona jej interesu faktycznego i prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., zważył co następuje:

Zgodnie z zasadą skargowości wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez uprawniony podmiot. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony.

Z pisma procesowego skarżących z dnia [...] r. wynika, że są oni właścicielami działki nr [...] w obrębie[...] , a zaskarżony plan miejscowy przeznacza tereny na których znajduje się m. in. działka skarżących, pod zabudowę mieszkaniową i usługi. W ocenie skarżących plan zmienia także granice nieruchomości, a procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie planu nie odpowiadała w pełni wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kryterium interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Skarga została wniesiona z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wprawdzie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. zniosła obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, ale wyłącznie w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Przedmiotem skargi zaś jest uchwała z 24 listopada 2011 r. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, w warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

W. H. i A. H. pismem z dnia [...] r. wezwali Radę Miejską w Gryfinie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały, zatem spełnili pierwszy z warunków określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co do drugiego warunku należy stwierdzić, że ze skargi, ani z pisma skarżących stanowiącego odpowiedź na zarządzenie Sądu nie wynika, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Okoliczność, że plan miejscowy przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej i usług nie oznacza jeszcze naruszenia praw właścicieli działek położonych na obszarze nim objętym. Ze skargi nie wynika, w jaki sposób plan ingeruje w dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr[...] , jakie wprowadza ograniczenia i w jaki sposób zmienia jej granice. Skarżący nie wyjaśnili jak obecnie zagospodarowana jest ich działka i jakie zmiany w tym zakresie wprowadził plan. W przekonaniu Sądu, skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny interes prawny. Tym samym, nie mieli legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, interes prawny strony skarżącej musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to interes o charakterze własnym, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżąca podali jedynie, że są właścicielami działki nr [...] i że w zaskarżonej uchwale teren ten został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej i usług. Nie jest to wystarczające do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, jako właścicieli nieruchomości. Plan miejscowy z założenia służy ustalaniu przeznaczenia terenów, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Ponadto, tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Samo więc posiadanie nieruchomości objętej planem miejscowym nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący nie wyjaśnili, które zapisy planu i w jaki sposób wpływają na dalsze zagospodarowanie ich nieruchomości, jakie ograniczenia wprowadził plan, czy też jakich uprawnień ich pozbawił, ewentualnie jakie nałożono na nich obowiązki.

Zarzuty zawarte w skardze są bardzo ogólne i dotyczą w zasadzie tego, że plan został uchwalony i ogranicza właścicieli nieruchomości w swobodnym dysponowaniu swoimi nieruchomościami. Ze skargi nie wynika jednak, w jaki sposób uchwała ta ingeruje w prawo własności działki nr[...] . Tymczasem naruszenie praw lub interesu prawnego skarżących jest warunkiem dopuszczalności skargi.

Jak wskazano powyżej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. W skardze nie określono na czym polega ograniczenie prawa własności właścicieli działki. Skarżący nie uczynili tego również po wezwaniu przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi dotyczących wykazania naruszenia interesu prawnego.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Ponieważ skarżący nie wykazali by zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawy lub uprawnienie stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.