II SA/Bk 659/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-10	
Data wpływu	2011-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 39 ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 106 ust. 4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Tezy
Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika socjlanego w swoją trudną sytuację życiową. Racjonalne było zatem wprowadzenie w art. 11 ust. 2 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) warunku współdziałania jako jednej z przesłanek udzielenia wsparcia. W konsekwencji należy przyjąć, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec strony, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego K. C. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-	
Uzasadnienie
II SA/Bk 659/11

UZASADNIENIE

Decyzją z [...].06.2011 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówiono przyznania K. C. zasiłku celowego na zakup odzieży, biletu miesięcznego, śniadań i kolacji oraz niedzielnych obiadów w barze mlecznym (przynajmniej 5 zł na posiłek). Głównym powodem odmowy był brak współpracy wnioskodawcy z organem w trakcie postępowania o świadczenie, co uniemożliwiło ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej i mieszkaniowej K. C. Jak wskazano, pracownik socjalny dwukrotnie podejmował próbę osobistego skontaktowania się z wnioskodawcą pod adresem wskazanym przez niego jako adres pobytu: korytarz, a także piwnica bloku przy ul. S. [...] w B. Miało to miejsce w dniach 29.04 i 04.05.2011 r. i w obydwu przypadkach nie było skuteczne. Ustalono, że piwnica nie jest użytkowana przez wnioskodawcę, ale przez jego byłą żonę (jako składzik mebli) i tylko ona ma do niej dostęp, natomiast na korytarzu brak jest osobistych rzeczy strony. Wobec powyższego skierowano do wnioskodawcy w dniu 04.05.2011 r. wezwanie do wskazania faktycznego miejsca zamieszkiwania – celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (informując o nieudanych próbach skontaktowania się z nim pod adresem przy ul. S. [...]) oraz pouczono o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Obydwa pisma wnioskodawca odebrał w dniu 26.05.2011 r., jednak nie zastosował się do wezwania ani nie stawił się w siedzibie organu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że nie ma możliwości dokonania analizy i oceny sytuacji życiowej strony, bowiem ta – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – nie współpracuje z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Wskazano, że organ nie może wydać rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o oświadczenie strony, bez jego zweryfikowania. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma rozbieżności co do tego, że brak zgody strony na współpracę z pracownikiem socjalnym może być wyłączną podstawą odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, zatem organ był zobowiązany do negatywnego rozpatrzenia wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. C. kwestionując, jakoby odmawiał współpracy z pracownikami MOPR w sytuacji, gdy kilkakrotnie był w ośrodku i przeprowadził rozmowę z Kierowniczką. Ta oświadczyła, że przesłuchanie powinno odbyć się w miejscu jego zamieszkania tj. w piwnicy bloku przy ul. S. [...]. Wskazał, że nie posiada innego miejsca pobytu, cała jego garderoba znajduje się w mieszkaniu, które zajmuje była żona, a on sam korzysta tylko z odzieży, którą ma na sobie. Wyjaśnił, że całe jego obecne życie koncentruje się na wyjaśnianiu kwestii miejsca zamieszkania, dlatego często przebywa na Policji, w Prokuraturze, sądach i urzędach. Ma obecnie trudności w nocowaniu w piwnicy bloku przy ul. S. [...] ze względu na nieprzychylne nastawienie sąsiadów byłej żony. Podobnie pracownicy MOPR, w tym mgr E. G., utrudniają przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celowo udając się do jego miejsca pobytu w godzinach jego nieobecności (np. gdy przebywa w pracy). Odwołujący się wskazał, że kilkakrotnie podejmowana była próba jego eksmisji z mieszkania, którego drugi poziom zajmował wraz z bratem, jednak nie została zakończona powodzeniem. Nie mieszka u matki, ani pod innym adresem, a z uwagi na napad w trakcie próby zamieszkania w domu dla bezdomnych - nie zamieszkał tam obawiając się o swoje życie.

Decyzją z [...].07.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – jest ona udzielana wyłącznie osobom wykazującym gotowość do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych i współpracującym z pracownikiem socjalnym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pomocy powinno poprzedzać przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego wymaga art. 106 ust. 4 powoływanej ustawy, dla ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Udział w tym wywiadzie jest jedną z form współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, natomiast brak tego udziału może stanowić wyłączną podstawę odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie należało ustalić brak takiego wymaganego współdziałania z pracownikiem socjalnym ze strony wnioskodawcy. Nie powiodły się próby zastania go pod wskazanym adresem, jak również nie stwierdzono tam żadnych śladów jego obecności. Ponadto wnioskodawca nie po raz pierwszy ubiegał się o świadczenie z pomocy społecznej, po uzyskaniu wcześniej kilku decyzji odmownych. Miał zatem wiedzę, że przyznanie świadczenia nie jest bezwarunkowe i wymaga współdziałania z organem, którego to współdziałania w sprawie niniejszej zabrakło.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego K. C. Wskazał, że nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest celowym działaniem organu, noszącym cechy prześladowania. Wyjaśnił, identycznie jak w odwołaniu, że wielokrotnie stawiał się w siedzibie organu I instancji i przedstawiał swoją sytuację. Pracownicy socjalni zdają sobie sprawę, że wnioskowane świadczenia są jego jedynym źródłem utrzymania, a mimo to utrudniają ich uzyskanie m.in. sprawdzając wskazane miejsce zamieszkania zawsze w czasie jego nieobecności. Potwierdził, że nocuje na klatce schodowej przy ul. S. [...], a jedynie w weekendy u wuja. Jest to jednak sytuacja przejściowa. Brak na klatce schodowej jego rzeczy jest oczywisty, zważywszy że pozostawione bez opieki mogłyby zostać wyrzucone. Obecnie nie posiada rzeczy osobistych poza tymi, które ma na sobie. Nie zdecydował się na pobyt w domu dla bezdomnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie domagał się przyznania zasiłku celowego precyzując swoje potrzeby jako zakup odzieży, biletu miesięcznego, śniadań i kolacji oraz niedzielnych obiadów w barze mlecznym.

Zgodnie z art. 39 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), dalej u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ma on też, podobnie jak inne świadczenia z pomocy społecznej, umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W art. 4 u.p.s. zobowiązano osoby i rodziny korzystające ze świadczeń lub ubiegające się o nie do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z kolei w art. 11 ust. 2 u.p.s. stwierdzono, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Wypełnienie powyższych ustawowych wymagań jest możliwe dopiero po wszechstronnym ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Zasady dokonywania takich ustaleń uregulowano w Rozdziale 7 u.p.s. W jej art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 wskazano, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25.01.2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, zawierające szczegółowe zasady przeprowadzania wywiadu, w tym sposób wykazania informacji niezbędnych do oceny prawa do świadczenia. Z § 3 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, pracownik dokonuje obserwacji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby, mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy.

Jak wynika z powyższego, specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest bowiem możliwe jej wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu i podmiotu ubiegającego się o pomoc, który najlepiej może sprecyzować oraz wskazać swoje potrzeby. Racjonalne było zatem wprowadzenie w art. 11 ust. 2 u.p.s. warunku współdziałania jako jednej z przesłanek udzielenia wsparcia. Słusznie prawodawca założył, że brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwia wyjaśnienie sprawy i powoduje niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb podopiecznych ośrodka oraz niebezpieczeństwo nierównego ich potraktowania, czemu należy zapobiegać. Uczynienie przez ustawodawcę wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podstawowym środkiem dowodowym w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej służyć ma zatem sprawiedliwemu ich rozdysponowaniu. Jednocześnie uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec strony, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej (vide wyrok NSA z 16.03.2010 r., I OSK 1558/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W dalszej kolejności może to prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Jeśli bowiem strona nie podaje swego faktycznego adresu zamieszkiwania lub pobytu albo przedstawia organowi mylne informacje w tym zakresie, nie sposób przyjąć że współdziała z organem w celu przezwyciężenia trudności. Każda odmowa przyznania świadczenia na tej podstawie powinna być jednak starannie uzasadniona (vide wyrok NSA z 27.04.2010 r., I OSK 84/10, CBOSA).

Sytuacja braku współdziałania wnioskodawcy z organem w wyjaśnieniu własnej sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej miała miejsce w sprawie niniejszej, w której skarżący faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nie znajduje podstaw twierdzenie strony, że brak tego wywiadu został zawiniony przez organ. Jak wynika z akt, pracownik socjalny dwukrotnie udawał się pod adres wskazany przez stronę i dwukrotnie nie stwierdził okoliczności świadczących o jej przebywaniu w tym miejscu tj. na klatce schodowej lub w piwnicy bloku przy ul. S. [...], należącej do właściciela lokalu nr [...]. Sytuacja zastana we wskazanym miejscu uprawnia wręcz do wniosku o braku możliwości przebywania tam skarżącego, skoro – co wynika z oświadczenia J. P. – to wyłącznie ona dysponuje kluczami do piwnicy, w której przechowuje własne rzeczy. Również ogląd klatki schodowej dokonany przez pracownika socjalnego nie pozwala, zdaniem organu, na twierdzenie, że skarżący tam nocuje czy przebywa. To ustalenie znajduje pośrednio potwierdzenie w treści wyroku Sądu Rejonowego w B. w sprawie II Ns [...], dotyczącego podziału majątku K. C. i J. P. Wynika z niego przyznanie lokalu byłej żonie skarżącego. Powyższe okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że sam skarżący uniemożliwił organom ustalenie miejsca jego zamieszkania (pobytu), wskazując adres, pod którym nie może przebywać i do którego nie ma już żadnych praw, a nie wskazując innego miejsca, w którym zamieszkuje (przebywa). Wskazany przez stronę fakt przebywania w piwnicy bloku od późnych godzin nocnych do wczesnych godzin porannych nie był wystarczającym uzasadnieniem przeprowadzenia wywiadu w tym właśnie przedziale czasowym. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia przedmiotowy wywiad może zostać przeprowadzony w godzinach pracy ośrodka lub w terminie uzgodnionym z petentem. Skarżący nie występował o jego dokonanie w określonym terminie lub w określonych godzinach wykraczających poza godziny pracy MOPR.

Wskazać trzeba uzupełniająco, że z urzędu sądowi wiadomym jest, iż niezastanie wnioskodawcy przez pracownika socjalnego pod wskazanym adresem nie było sytuacją jednorazową, bowiem podobna miała miejsce w innych postępowaniach z wniosku K. C., które tutejszy sąd kontrolował (II SA/Bk 336/11, II SA/Bk 337/11 – ich uzasadnienia dostępne są w CBOSA). To również potwierdza brak woli skarżącego do współdziałania w wyjaśnieniu swojej osobistej sytuacji.

Sąd akceptuje zatem jako zgodne z prawem stanowisko organu, zgodnie z którym w tej konkretnej sytuacji brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowił wystarczającą podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego. Przedmiotowe stanowisko zostało powzięte po podjęciu bezskutecznych prób skontaktowania się ze stroną w celu przeprowadzenia wywiadu w miejscu przez nią wskazanym oraz po dodatkowym wezwaniu do wskazania miejsca zamieszkania (z 04.05.2011 r.), które skarżący osobiście odebrał, ale na które nie udzielił żadnej odpowiedzi. A zatem – wbrew opinii ze skargi – ze strony organu dochowano staranności w wyjaśnieniu sytuacji strony. Starania te nie mogły jednak odnieść skutku ze względu na postawę samej strony. W takiej sytuacji uzasadnione było uznanie, że wystąpił brak współdziałania prowadzący do negatywnego rozpatrzenia wniosku.

Jednocześnie sąd nie dopatrzył się w działaniach pracowników organu I instancji celowego utrudniania wyjaśnienia sprawy i świadomego działania na niekorzyść skarżącego. Jego stanowiska w tej kwestii nie potwierdza również materiał znajdujący się w aktach sprawy.

Konkludując stwierdzić trzeba, że nie mogąc ustalić miejsca zamieszkania lub pobytu skarżącego - z uwagi na niepodanie przez niego rzeczywistych danych w tym zakresie – nie można było sporządzić wywiadu środowiskowego, który z kolei jest podstawą wydania decyzji w przedmiocie udzielenia świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. W tych okolicznościach odmowa przyznania świadczenia była zatem zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.