Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 576/16 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości przez gminę z mocy prawa oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 576/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej także: "PKP") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: "Komisja") z [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie nabycia nieruchomości przez gminę z mocy prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Śląski, (dalej także: "Wojewoda"), na podstawie art. 17a ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie przez Gminę Pyskowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa objętej księgą wieczystą Nr [...], położonej w granicach administracyjnych Miasta Pyskowice, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,1481 ha i nr [...] o powierzchni 0,1360 ha.

W uzasadnieniu wskazał, że nabycie przedmiotowych działek na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wojewoda uznał, że z akt sprawy, w tym pisma Burmistrza Miasta Pyskowice z 2 kwietnia 2013 r., Starosty Gliwickiego z 21 listopada 2003 r. i oświadczenia Dyrektora Regionalnego Polskich Kolei Państwowych S.A. z 10 maja 2013 r. wynika, że przed dniem 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie uzyskały tytułu prawnego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości w formie prawem przewidzianej, a zatem na ten dzień nie pozostawały w zarządzie innej niż Skarb Państwa państwowej osoby prawnej. Organ uznał więc, że spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, warunkujące przejście mienia ogólnopaństwowego z mocy prawa na rzecz gminy. Równocześnie Wojewoda stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przypadki określone art. 11-12 powołanej wyżej ustawy, wyłączające nabycie przedmiotowych działek w omawianym trybie.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach oraz Burmistrz Miasta.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Komisja wskazała, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr KW [...] właścicielem nieruchomości położonej w Pyskowicach, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa. Podstawą tego wpisu było zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Gliwicach z 17 grudnia 1998 r., z którego wynika, że opisana nieruchomość stanowiła uprzednio własność Kolei Rzeszy - Górnośląskiej Spółki Budowy Osiedli w Opolu i przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W ocenie Komisji Skarb Państwa był zatem właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną na dzień 27 maja 1990 r. Natomiast dla ustalenia, czy działki objęte decyzją Wojewody należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, niezbędnym pozostawało wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", ujętym w tym przepisie. Krajowa Komisja podkreśliła, że termin ten wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe (państwowe) zarządzane w ten sposób należało zatem do terenowego organu administracji państwowej. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Zdaniem Komisji oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

W trakcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją Wojewody zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Wyłącznie faktyczne władanie sporną nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie stanowi natomiast negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej komunalizację. Zdaniem Krajowej Komisji prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie można wywodzić z ogólnych przepisów prawa regulujących kwestię funkcjonowania kolei, powstania tego przedsiębiorstwa, czy też regulujących zasady gospodarowania gruntami.

Organ drugiej instancji stwierdził również, że dokumentacja Urzędu Miasta Pyskowice zaświadczała jedynie o prawie własności do tej nieruchomości na rzecz kolei niemieckiej. Okoliczność ta stała się podstawą do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na mocy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich na rzecz Skarbu Państwa. Przesłanką negatywną do komunalizacji nieruchomości byłby wyłącznie tytuł prawnorzeczowy. Natomiast dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie ustawowe "należy do" odwołuje się bowiem do aspektu prawnorzeczowego.

Komisja zauważyła również, że ani ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, ani "wykaz nieruchomości, od których PKP deklarowały odprowadzanie podatków" nie wskazują na istnienie i nie kreują prawa zarządu. Organ odwoławczy podkreślił, ze przywoływane przez spółkę dokumenty, w tym protokół przekazania PKP nieruchomości, które to miały zostać pominięte przez Wojewodę, nie stanowiły części akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przed tym organem i nie podlegały jego ocenie. Dowody te są częścią akt spraw uwłaszczeniowych, które zostały wszczęte w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem Komisji z dokumentów tych nie można wyprowadzić wniosku, jakoby nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji znajdowała się w prawnie ustanowionym zarządzie na rzecz PKP. Dotyczą one przekazania budynków mieszkalnych do eksploatacji, planów inwestycyjnych na

nieruchomości, ich realizacji i rozliczenia, a więc materii innej aniżeli sprawa zakończona decyzją Wojewody z [...] lipca 2013 r. i pozostają bez wpływu na jej treść.

Komisja wskazała, że uwłaszczenie dokonywane na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Natomiast decyzja komunalizacyjna potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., a zatem nie ma mocy konstytutywnej. Komisja odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, który stwierdził, że art. 34a ww. ustawy nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - ewentualne postępowanie uwłaszczeniowe nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację, w tym w szczególności z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty PKP. Wojewoda prawidłowo zatem uznał, że przedsiębiorstwu państwowemu "Polskie Koleje Państwowe" nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. przewidziany przepisami prawa tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i podlegała ona komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie przedmiotowymi nieruchomościami przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym.

Sąd ten podzielił utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego

2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt i SA/Wa 1109/10). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie przez Wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Jak zaś wynika z akt sprawy, Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na wcześniejsze przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) jest całkowicie nieuzasadnione.

Zdaniem tego Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, który uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych. Świadczy o tym m.in. pismo Polskich Kolei Państwowych z 10 maja 2013 r., wypis z ewidencji gruntów sporządzony na dzień 27 maja 1990 r., zabudowanie spornych działek budynkami mieszkalnymi, czy pismo Starosty Gliwickiego z 21 listopada 2003 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Według art. 38 ww. ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99, niepubl; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08, niepubl.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornych nieruchomości oznacza, że nieruchomości te należały wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Zdaniem tego Sądu w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie należy do podmiotów w nim wymienionych i nie wykonuje zadań właściwych dla organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Ponadto nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty PKP. W rozpatrywanej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Użyte w powołanym przepisie określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) "Polskie Koleje Państwowe" nie zostały ujęte.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu PKP do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować, bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. W ocenie Sądu zarząd nieruchomością, zgodnie z ww. przepisem, musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w

wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11).

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne jest stanowisko organów obu instancji, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to od 27 maja 1990 r. jest już mieniem państwowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa procesowego, ani materialnego. Sąd ten wyjaśnił, że stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, ma charakter odosobniony. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagały się zmiany powyższego orzeczenia w całości, względnie uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasadzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciły:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a."), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej jako: ustawa komunalizacyjna) poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...], w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których:

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: "ustawa o gospodarce gruntami");

w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "Ustawa o PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej jako: "ustawa o komercjalizacji") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w sytuacji, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Powyższe zagadnienie było już trzykrotnie przedmiotem oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego - uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 - i w

świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Powołane uchwały i postanowienie (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) podjęte zostały po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a na czas ich procedowania postępowanie pozostawało zawieszone.

W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), którym przyznano ww. przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała natomiast żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu zarząd w rozumieniu przepisów prawno - administracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okresie obowiązywania dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokółem zdawczo - odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 47, poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo - odbiorczego, albowiem ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), choć przewidziała dla przedsiębiorstwa prawo "zarządzania liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano tej spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. uznał zatem, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały, decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

W kolejnej uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wcześniejszą uchwałę, stwierdzając, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w tej podjętej uprzednio, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczności jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.

Z kolei na wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie uchwały w pełnym składzie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17 co prawda odmówił jej podjęcia, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.

Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca spółka nie udokumentowała bowiem w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a

ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r.

Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami, jak i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych rozważań jako niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., bowiem jak wskazano wyżej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r.

Również w świetle wspomnianych uchwał za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 2/16 w odniesieniu do tego argumentu skład powiększony zauważył, że w art. 34 ust. 1 tej ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie, dlatego również temu zarzutowi należy odmówić trafności.

Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie mogły mieć również zastosowania przepisy art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Ustawa ta przewiduje dwa sposoby nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), po pierwsze z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), po drugie, na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie Sądu pierwszej instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.