Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 70/18 w sprawie ze skargi S.H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 70/18, zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku S.H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną do Starostwa Powiatowego [...], S.H. zwrócił się o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p."), informacji publicznej obejmującej: określenie, czy w roku 2010 lub 2011 Staroście [...] (lub byłemu Staroście [...]) T.M. wypłacono ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w razie odpowiedzi pozytywnej o określenie wysokości ekwiwalentu w złotych i określenia dni/okresu za jaki ekwiwalent ten został naliczony; wskazanie planów urlopowych Starosty [...] T.M. na rok 2018; a także wskazanie ilości dni zaległego urlopu (za rok 2017 i lata wcześniejsze) według stanu na dzień 4 lipca 2018 r.

Pismem z dnia 10 lipca 2018 r., Starosta [...] wskazał, że zobowiązany jest on składać oświadczenia majątkowe, że ustawodawca regulując obowiązek składania oświadczeń majątkowych poprzestał na określonym stopniu szczegółowości wiedzy o tym majątku, że w zakresie objętym wnioskiem ustawodawca określił, że osoba zobowiązana winna wskazać wynagrodzenie, nie oczekując jego rozbicia na poszczególne składniki, że w związku z tym wiedza o wynagrodzeniu jest powszechnie dostępna, a z oświadczeniami majątkowymi zapoznać się można korzystając z Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego [...]. Starosta podkreślił również, że 25 maja 2018 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie RODO i przepisy tego rozporządzenia nie pozwalają udostępniać danych, co do których ustawa wyraźnie nie przewiduje możliwości ich udostępniania. Ustawa nie przewiduje obowiązku ujawnienia jako odrębnej pozycji otrzymanego ekwiwalentu za urlop, a jedynie określa obowiązek złożenia przez Starostę oświadczenia ogólnego co do wysokości wynagrodzenia, w tym ewentualnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jeżeli został wypłacony. Odnosząc się do wniosku w zakresie planów urlopowych, Starosta wskazał, że jest to prywatna sprawa Starosty i nie ma on obowiązku podawania w jakim okresie planuje spędzać czas wolny od pracy.

Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lipca 2018 r., wbrew treści skargi, wcale nie dotyczy udostępnienia informacji odnośnie czasu wykorzystanego przez Starostę na urlop wypoczynkowy czy też ekwiwalentu za ten urlop, a dotyczy planów urlopowych. W piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. organ poinformował skarżącego, że plany urlopowe Starosty są jego prywatną sprawą i nie podlegają informacji publicznej. Organ stwierdził, że w związku z powyższym przedmiotem skargi jest zupełnie inna informacja, niż ta, której oczekiwał skarżący w złożonym wniosku. Wprawdzie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje się na kwestie ekwiwalentu za urlop, ale czyni się to w postaci zdań oznajmujących, mających charakter komentarza, a nie samego sformułowania żądania. Żądanie, skoncentrowano na planach urlopowych, a to nie jest to samo co pytanie o ilość przysługującego urlopu, czy też pytanie o zamiar wykorzystania przysługującego urlopu za dany rok. Zdaniem organu, plany urlopowe oznaczają sposób spędzania wolnego czasu i nie rodzą skojarzenia z pozyskaniem wiedzy o tym, ile dni urlopowych zostanie wykorzystanych. Konkludując, organ wskazał, że wniosek będący przedmiotem skargi nie dotyczy informacji publicznej, a sprawy prywatnej Starosty, jako że nie jest informacją publiczną w jaki sposób, z kim i gdzie spędzi Starosta swój wolny czas. Skarga jest więc w ocenie organu bezzasadna, gdyż czyni swoim przedmiotem informację, której wcale we wniosku skarżący się nie domagał. Informacji, której skarżący domagał się we wniosku, nie można zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, a zatem organ udzielając na nią odpowiedź, zadośćuczynił swoim obowiązkom wynikającym z ustawy o udostępnianiu informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są bowiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. W tych okolicznościach oczywistym jest, że Starosta [...] jest organem władzy publicznej, w związku z czym ciąży na nim obowiązek udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy sprawy, tzn. kwestię czy żądane informacje stanowią informację publiczną Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wśród nich znalazła się m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie ich działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). We wniosku z dnia 4 lipca 2018 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji obejmujących:

- określenie, czy w roku 2010 lub 2011 obecnemu lub byłemu Staroście [...] wypłacono ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, a w razie odpowiedzi pozytywnej: określenie, wysokości ekwiwalentu w złotych i określenia okresu, za jaki został on naliczony;

- wskazanie planów urlopowych Starosty [...]na rok 2018 r.;

- wskazanie ilości dni zaległego urlopu (za rok 2017 r. i lata wcześniejsze) według stanu na dzień 4 lipca 2018 r.

W ocenie Sądu, żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., przy czym walor ten dotyczy całości żądania skarżącego. Żądane informacje wiążą się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Żądanie w części uznać należy nadto za dotyczące informacji o wydatkowaniu środków publicznych.

Informacją publiczną jest informacja o urlopach podmiotu sprawującego funkcje publiczne. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany funkcjonariusz publiczny przebywał w pracy, będzie przebywał w pracy oraz w jakich dniach i z jakiego powodu (urlop, w tym jego rodzaj, zwolnienie lekarskie itp.) był w niej nieobecny. W tym wypadku żądana informacja nie dotyczy danych o miejscu urlopu, czy rodzaju schorzenia, lecz jedynie informacji o dniach nieobecności w pracy z tego powodu. Tego typu informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Absencja funkcjonariusza w pracy, wpływa bowiem istotnie na pełnienie funkcji przez danego funkcjonariusza publicznego (starosty), a nawet na funkcjonowanie jednostki organizacyjnej (starostwa), w którym on tę funkcję sprawuje. Informacja o urlopach starosty dotyczy zatem spraw publicznych, jako że informuje ona o sposobie działania tego podmiotu władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego funkcji publicznych np. wydawania w danym czasie decyzji administracyjnych, sprawowania zwierzchnictwa nad podległymi funkcjonariuszami, reprezentowania danej jednostki organizacyjnej itd. W tym sensie jest ona też nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem tej jednostki. Związek z trybem działania podmiotu wykonującego zadania publiczne, ze sprawowaniem funkcji publicznych i funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej, w którym podmiot tę funkcję sprawuje, ma więc także informacja dotycząca kwestii wykorzystania w uprzednich latach przysługującego urlopu oraz ilości dni zaległego urlopu do wykorzystania. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został, jak podkreślono wcześniej, w art. 6 u.d.i.p., a z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a). Dlatego dostęp do informacji dotyczącej zatrudnienia starosty, a w tym informacji o wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego za lata ubiegłe i ewentualnym planowym jego wykorzystaniu stanowi informację publiczną.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości (zarówno między stronami, jak i w judykaturze) okoliczność, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej i jako taka stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wynagrodzenie jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej. Emanacją powyższej zasady jest - w odniesieniu do starostów - obowiązek składania przez nich oświadczeń majątkowych uwzględniających wynagrodzenie otrzymywane z tytułu sprawowania urzędu, których treść dostępna jest na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (art. 25c w zw. z art. 25d ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.). Dostępna powszechnie informacja o całościowym wynagrodzeniu starosty w danym roku nie zawiera wyszczególnionych składników tego wynagrodzenia. Nie wyodrębnia się więc w jej ramach m.in. informacji dotyczącej otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tego rodzaju informacja nie jest więc udostępniona wprost na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Należy przy tym podkreślić, że informacja o wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i okresie za jaki został on naliczony stanowi informację publiczną, gdyż ekwiwalent ten jest funkcjonalnie powiązany z zasadniczym wynagrodzeniem podmiotu pełniącego funkcję publiczną i wynika z okoliczności niewykorzystania urlopu wypoczynkowego, a więc dotyczy sfery funkcjonowania organu władzy publicznej, o której informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ponadto wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wiąże się także z obszarem dysponowania środkami publicznymi. Ujawnienie wnioskowanej informacji o ekwiwalencie pieniężnym z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego znajduje zatem swoją podstawę w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. i w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Z powyższych wywodów wynika, że żądane we wniosku skarżącego informacje dotyczące ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, planów urlopowych i zaległego urlopu stanowią informację publiczną, a Starosta [...] był zobowiązany do jej udostępnienia. Ustalenia zatem wymaga, czy działania podjęte przez organ odpowiadały przepisom u.d.i.p.

W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną. Poinformował za to skarżącego, że nie udzieli mu wnioskowanej informacji, nieprawidłowo przyjmując, że nie podlega ona udostępnieniu. Tym samym skargę w sprawie bezczynności organu należało uznać za uzasadnioną, albowiem organ, jako podmiot zobowiązany, nie podjął działań przewidzianych przepisami u.d.i.p. Dlatego też WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lipca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził przy tym, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, jednakże nie ma ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Organ zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, tj. pismem z dnia 10 lipca 2018 r., w którym to wyjaśnił – aczkolwiek błędnie - przyczyny braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Błędne stanowisko organu w tym zakresie nie wynikało jednak z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa czy zamierzonego ignorowana wniosku skarżącego, lecz raczej z nieznajomości problematyki oraz niewłaściwego odczytania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazał, że w sposób nieuzasadniony organ przyjął, iż żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczące planów urlopowych Starosty, odnosi się do prywatnej sfery zamiarów podmiotu co do miejsca spędzenia urlopu, sposobu jego spędzenia czy też informacji o towarzyszących w czasie urlopu osobach. Z treści wniosku wynika, że skarżący zainteresowany był informacjami o planach urlopowych w rozumieniu terminów, w których udzielane są urlopy wypoczynkowe, okresów wypełniania obowiązków publicznych i przerwach w ich wykonywaniu spowodowanych planowanym urlopem. Powyższe wynika z kontekstu wniosku i powiązania treściowego poszczególnych składników żądania udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że wniosek nie dotyczył tylko wskazania okresu zaplanowanego urlopu, ale też ilości dni urlopu zaległego oraz ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z tytułu urlopu niewykorzystanego. Wniosek skarżącego dotyczył informacji o sposobie funkcjonowania (urzędowania) organu, a nie o sposobie wykorzystywania urlopu przez osobę prywatną pełniącą funkcję organu. Organ skoncentrował zaś swoją uwagę na żądaniu ujawnienia "planów urlopowych", którego to pojęcia nie zrozumiał jako występujących w przyszłości, organizacyjnie już ustalonych okresów niewykonywania przez organ swoich obowiązków służbowych (ze względu na urlop), ale błędnie odczytał to jako żądanie udostępnienia informacji o sposobie wykorzystania urlopu. Brak jest podstaw do interpretowania wniosku (w dodatku na niekorzyść wnioskodawcy) w oderwaniu od całości zawartych w nim informacji i żądań oraz bez uwzględnienia możliwej kwalifikacji prawnej żądania, tj. w ramach przewidzianej w art. 163 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) instytucji planu urlopów.

Niezrozumiałe dla Sądu jest stanowisko organu, iż żądanie skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej koncentrowało się jedynie na planie urlopowym Starosty i to rozumianym jako sposób spędzenia urlopu. W ocenie Sądu, skarżący w złożonym wniosku nie tylko określił, że interesuje go informacja o planie urlopowym Starosty w rozumieniu kiedy i na jak długo Starosta zamierza przerwać wykonywanie obowiązków, ale również wyraźnie wskazał, że żąda też udostępnienia informacji odnośnie tego ile Starosta ma dni zaległego urlopu za rok 2017 i lata wcześniejsze oraz jak wysoki i za jaki okres był wypłacony skarżącemu ewentualny ekwiwalent pieniężny w roku 2010 lub 2011 z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Kontekst wniosku wyraźnie wskazywał na to, że skarżącego interesowały wiadomości dotyczące trybu działalności organu (okresów jego działalności i planowanych przerw) oraz wynagrodzenia za tę działalność. Niezrozumiałe nie tylko argumentacyjnie, ale i na poziomie semantycznym jest przy tym twierdzenie organu, że "wprawdzie w samym wniosku wskazuje skarżący na kwestie ekwiwalentu za urlop, ale czyni to w formie zdań oznajmujących mających charakter komentarza, a nie samego sformułowania żądania". Skarżący jasno wyartykułował swoje żądanie, wnosząc o udostępnienie trzech, przytoczonych już kilkukrotnie, informacji publicznych.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że nawet jeżeli organ powziął istotną wątpliwość co do zakresu żądania, to miał on możliwość dopytania wnioskodawcy o ten zakres. Tymczasem w niniejszej sprawie organ apriorycznie przyjął interpretację wniosku niekorzystną dla wnioskodawcy, istotnie ograniczając jego prawo do uzyskania informacji publicznej umocowane zarówno w przepisach u.d.i.p., jak i art. 61 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie mogło odnieść skutku stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2018 r., iż udostępnienie informacji co do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niemożliwe ze względu na przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie przepływu takich danych, tzw. RODO. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/18, zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy realizują zaś obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie prawa do informacji wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które jednak wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnia informacji publicznej.

W dniu 23 grudnia 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Starosta [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.:

a) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że informacja o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, jest informacją publiczną, a co z tego wynika również informacja o wysokości wypłaconego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy starosty stanowi informację publiczną;

b) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że informacja o planach urlopowych starosty jest informacją publiczną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Bydgoszczy błędnie ocenił, że organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustanowionych ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W odniesieniu do starosty, sprawę składania oświadczeń majątkowych reguluje art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym członek zarządu powiatu jest obowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe dotyczy jego majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o: 1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych; 2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej łub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu; 3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 złotych; 4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone. Szczegółowy zakres informacji przekazywanych w oświadczeniu majątkowym jest określony we wzorze oświadczenia, który jest załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego powiatu, członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu starosty, W pkt VIII oświadczenia członek zarządu powiatu określa "inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia łub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu". Takie sformułowanie treści oświadczenia pozwala na wniosek, że zakres danych określonych w oświadczeniu majątkowym wyznacza jednocześnie szczegółowość informacji, które mogą być udostępnione w zakresie dotyczącym wynagrodzeń osiąganych przez członków zarządu powiatu. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ujawnianie bardziej szczegółowych informacji, to formularz w tym punkcie musiałby być inaczej zredagowany i zawierałby wskazówki dotyczące np. wpisania poszczególnych składników wynagrodzenia z podaniem ich wysokości i zmian w poszczególnych okresach. Należy zwrócić uwagę na fakt, że formularz zawiera bardzo szczegółowe dane dotyczące np. nieruchomości będących własnością osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia majątkowego. Bardziej szczegółowe dane w zakresie wysokości wynagrodzenia są chronione przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przepis ten ma zastosowanie również do osób pełniących funkcje publiczne, ponieważ możliwość uzyskania informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia tych osób jest wyznaczona granicami zakreślonymi przez przepisy o oświadczeniach majątkowych.

Skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy, że przedmiotem niniejszej sprawy są terminy urlopów starosty, a nie jego plany urlopowe w rozumieniu np. miejsca spędzenia urlopu. Omyłka w tym względzie wynikała z nieporozumienia. Jednakże WSA w Bydgoszczy nieprawidłowo ustalił, że informacja o planach urlopowych Starosty jest informacją publiczną. Należy podkreślić, że kwestia ustalenia terminu urlopu nie jest sprawą dotyczącą funkcjonowania organu administracji publicznej, lecz należy ją zakwalifikować jako sprawę z zakresu prawa pracy pracownika Starostwa Powiatowego jakim jest starosta. W związku z tym, nie można uznać, że sprawa przyszłego terminu urlopu jest sprawą, która podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Organy powiatu działają bowiem ciągle, natomiast w przypadku nieobecności określonych osób sprawujących funkcje danego organu powinno być zapewnione zastępstwo, dlatego o ile informacją publiczną jest informacja o organizacji pracy organu (np. dni i godziny przyjęć interesantów) to nie jest taką informacją sprawa terminów urlopów poszczególnych osób wykonujących dane funkcje. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że błędne było nakazanie przez Sąd rozpatrzenia wniosku skarżącego. Organ bowiem nie miał obowiązku udzielania informacji lub nawet odpowiadania na wniosek, ponieważ żądana przez wnioskodawcę informacja nie należała do kategorii informacji publicznych.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r. S.H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma nieusprawiedliwione podstawy, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Za prawidłowe należy uznać, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że informacja w postaci danych o wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego staroście z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie nie ma w ogóle zastosowania art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, który statuuje jedynie obowiązek złożenia przez radnego członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, osobę zarządzająca i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osobę wydająca decyzje administracyjne w imieniu starosty oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe nie jest bowiem informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego.

Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy o finansach publicznych określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).

W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego zatrudnionego w Starostwie Powiatowym, a zatem obejmuje ona kategorię osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w u.d.i.p. Stąd też, w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie określone wniosku z dnia 4 lipca 2018 r. stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

We wniosku z dnia 4 lipca 2018 r. S.H. wniósł również o udzielnie informacji publicznej w postaci planów urlopowych Starosty. Jak prawidłowo to dookreślił WSA w Bydgoszczy chodziło tu nie o miejsce planowanego wypoczynku, lecz o okres zaplanowanego urlopu oraz jego ilości. Wniosek ten dotyczył zatem informacji o sposobie funkcjonowania organu, ponieważ dotyczył on okresu, gdy w związku z przebywaniem starosty na urlopie będzie on zastępowany przez inną osobę. Informacja taka mieści się w treści art. 6 ust 1 pkt 2 u.d.i.p, ponieważ stanowi dane o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.