II OSK 1781/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-27	
Data wpływu	2022-08-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 119/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2410; art. 46, art. 48; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 119/22 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr LV/1528/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie-Zachód" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 119/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 7 kwietnia 2021 r. nr LV/1528/21 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały częściowo, tj. w zakresie § 9 ust. 7 pkt 2 lit. c części tekstowej (pkt 1.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 7 kwietnia 2021 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie - Zachód".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE"); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 4 ust. 1 pkt 26 i § 9 ust. 7 pkt 2 lit. a i lit. c uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 31 marca 2022 r. uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności sąd I instancji przyjął, że spółka trafnie wywiodła swój iinteres prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r.. Następnie podkreślono, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez skarżącą.

Wyjaśniono, że w skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu tj. § 4 ust. 1 pkt 26, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o dominancie należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni oraz § 9 ust. 7 stanowiący zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), który w pkt 2. odnośnie do anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej: a) zakazuje lokalizacji na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych, na ścianach budynków od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych oraz c) anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty.

W ocenie sądu I instancji § 9 ust. 7 pkt 2 lit. c uchwały uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym sprzeciwia się regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. (pkt 1. zaskarżonego wyroku).

Jednocześnie, sąd wojewódzki nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej odnośnie wadliwego skonstruowania definicji dominanty w § 4 ust. 1 pkt 26 planu (pkt 2. zaskarżonego wyroku).

Nie znaleziono również podstaw do wyeliminowania § 9 ust. 7 pkt 2 lit. a uchwały. Wskazano, że z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Podniesiono, że organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone (w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach). Zdaniem WSA w Krakowie zakwestionowany przepis posługuje się klarownymi i zrozumiałymi pojęciami (pojęcie przestrzeni publicznej zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 17 uchwały) i nie stwarza ryzyka, iż orzekające w przyszłości organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mające obowiązek stosować się do powyższych regulacji, będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego. W konsekwencji w ocenie sądu I instancji § 9 ust. 7 pkt 2 lit. a uchwały nie narusza zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 u.w.r., a złożona skarga w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie (pkt 2. zaskarżonego wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w części pkt 2. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcie "od strony przestrzeni publicznej"; ii) ograniczenie lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii) wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE, iii) naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 719 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako niezasadne NSA ocenił wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu dotyczące łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz procedury i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej niniejszą skargą kasacyjną części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle dostatecznie, ale jednocześnie precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę w przedmiotowym zakresie oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 9 ust. 7 pkt 2 lit. a planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. nie jest wyłączone. W szczególności WSA w Krakowie zwrócił uwagę na kierunki wynikające z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej art. 46 u.w.r., uznając, że poprzez kwestionowany przepis planu cel w/w przepisu został w pełni zrealizowany. Przedsiębiorcy mogą bowiem realizować inwestycje z wyłączeniem jedynie opisanych w normie obszarów. Jak również zweryfikował sformułowania przyjęte w normie planu i ocenił je jako jednoznaczne, klarowne i nie nasuwające wątpliwości interpretacyjnych. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanego przepisu planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych i trybu uchwalenia planu.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowania ("od strony przestrzeni publicznej") wykluczają możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji na większości terenu objętego planem, jak przede wszystkim zostały użyte nieostre i uznaniowe sformułowania. Co do ostatniego zagadnienia to kluczowy jest argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisu miejscowego mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym ograniczenia inwestycji telekomunikacyjnych.

Trzeba przypomnieć, że plan ustanawia zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń z zakresu łączności publicznej na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych, na ścianach budynków od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych. Kluczowym w świetle skargi kasacyjnej jest rozumienie pojęcia: "od strony przestrzeni publicznej". Przy czym prawodawca lokalny zdefiniował w planie przestrzeń publiczną jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery (§ 4 pkt 17 planu).

Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż połacie dachowe to górne powierzchnie dachu (płaszczyzny). Jeśli idzie o elewację frontową to jest to pojęcie z zakresu urbanistyki i planowania. Zgodnie z leksykonem urbanistyki i planowania przestrzennego (Piotr Saternus, Warszawa 2013 r., str. 108) elewacja frontowa to lico budynku, fasada, od strony ulicy, zazwyczaj z głównym wejściem. Przepis planu zatem chroni zarówno dachy, jak i ściany budynków przed lokalizowaniem tych urządzeń, konstruując przepis na dwóch płaszczyznach: przestrzeni publicznej oraz elewacji frontowej. Elewacja frontowa, którą posiada budynek jest zawsze chroniona regulacją planu (ściany i połacie dachowe). Dodatkowo jednak chroniony jest widok z przestrzeni publicznej na taki budynek. Może bowiem wystąpić sytuacja, że budynek będzie usytuowany na zbiegu dwóch ulic, a założeniem jest to, że budynek posiada jedną elewację frontową zlokalizowaną od strony ulicy. Wówczas budynek od strony tej drugiej ulicy nie byłby chroniony w ramach elewacji frontowej. Tymczasem alternatywnie skonstruowany przepis gwarantuje, że od drugiej ulicy ochrona zostanie zapewniona poprzez ową przestrzeń publiczną. Należy bowiem zwrócić uwagę, że teren planu jest silnie zurbanizowany i stanowi fragment Strefy Buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Plan ma na celu m.in. ochronę historycznego krajobrazu miejskiego - układu urbanistycznego Podgórza oraz zabytkowych zespołów i obiektów. Na terenie planu występuje szereg budynków oraz obiektów wpisanych do rejestru zabytków (§ 11 ust. 4 planu) – 15 pozycji oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (§ 11 ust. 5 planu) – 108 pozycji. Plan zatem ze względu na specyfikę obszaru (obszar położony w centralnej części Krakowa, w Dzielnicy XIII Podgórze) musiał wyłączyć teren spod ingerencji w widok obiektów nim chronionych.

W kwestii braku precyzji wskazanych norm planu to brak podstaw, aby przyjąć, że zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r. Oceny tej nie zmienia kwestionowany przepis planu i jego sformułowanie.

Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi jest: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz ochrony historycznego krajobrazu miejskiego (§ 3 pkt 1 lit. a-c planu) doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono, jakie wartości zadecydowały o wprowadzeniu przedmiotowych ograniczeń w lokalizowaniu anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń z zakresu łączności publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (pkt 10). Te ostatnie potrzeby zostały uwzględnione bowiem stosując art. 46 u.w.r. jedynie ograniczono lokalizowanie urządzeń, kierując się interesem publicznym jakim była ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Ważenie kolidujących ze sobą dóbr publicznych wymagało ograniczenia możliwości inwestowania tego rodzaju urządzeniami, mającymi wpływ na walory architektoniczne i krajobrazowe. Jednocześnie nadanie charakteru priorytetowego dobru publicznemu kosztem innego dobra publicznego nie naruszyło zasady proporcjonalności. Wprowadzone ograniczenia należy uznać za niezbędne w celu ochrony zabytków, a możliwość lokalizowania urządzeń została zagwarantowana na połaciach dachowych oraz ścianach od każdej strony budynku poza elewacją frontową, oraz z pominięciem przestrzeni publicznej. Oznacza to, że w podwórkach, z boku oraz na zapleczu budynków takie urządzenia zostały dopuszczone. Są to bowiem miejsca niewyeksponowane i nie zaburzają kompozycji przestrzennej istniejącej zabudowy.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznaczają nieskrępowanej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ograniczenia w wykonywaniu praw konstytucyjnych są usankcjonowane na takim poziomie jakim jest sama Konstytucja RP. Uszczegółowienie tych ograniczeń zawarte jest natomiast w przepisach rangi ustawowej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 15 ust. 7 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem historycznego krajobrazu miejskiego. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. - została ona oddalona.