III SO/Po 1/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-03-03	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Orzeczono o wymierzeniu grzywny	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku T. S. przeciwko Związkowi Działkowców w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia 1. wymierzyć Związkowi Działkowców grzywnę w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych); 2. zasądzić od Związku Działkowców na rzecz wnioskodawcy T. S. – kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
T. S. (dalej wnioskodawca) pismem z 3 listopada 2025 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie Związkowi Działkowców (dalej organ) grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 15 października 2025 r. na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł o wymierzenie grzywny Związkowi Działkowców za nieprzekazanie skargi na bezczynność z dnia 15 października 2025 r. i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2025 r. złożył w Zarządzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, a w dniu 15 października 2025 r. wniósł skargę na bezczynność organu, która do dnia złożenia wniosku nie została przekazana do Sądu. Wnioskodawca podniósł, że organ ma obowiązek przekazania skargi w terminie 15 dni, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej u.d.i.p.), który stanowi, że do skarg w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem, że obowiązkiem organu jest przekazanie skargi w terminie 15 dni.

Jak wskazał wnioskodawca, stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarga nie została przekazana w terminie. Konsekwencją zaniechania przekazania skargi jest więc możliwość wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu, na co wskazuje wprost art. 55 § 1 p.p.s.a. Górną granicę grzywny określa art.154 § 6 p.p.s.a., w myśl którego nie może ona przekroczyć dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wnioskodawca podkreślił, że obowiązek przekazania złożonej skargi na bezczynność organu istnieje niezależnie od tego, czy wnioskodawca otrzymał sporządzoną następnie odpowiedź. W orzecznictwie sądów administracyjnych jasno wskazuje się też, że nawet sam fakt przekazania skargi nie wyłącza możliwości nałożenia grzywny na organ. Różnić może się natomiast wysokość tejże grzywny, którą to miarkuje sąd, biorąc pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy (m.in. okres pozostawania w zwłoce , jej przyczyny i wyjaśnienia organu).

W piśmie z dnia 6 lutego 2026 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Związek Działkowców wskazał, że skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który skargę przyjął i w związku z tym toczy się już postępowanie pod sygn. akt III SAB/Po 21/26. Organ wyjaśnił, że przekazał skargę do Sądu w terminie 30 dni, kierując się charakterem sprawy oraz zakresem przedmiotowym złożonego przez skarżącego wniosku. Wniosek, którego dotyczy skarga, obejmował pytania dotyczące m.in. zasad ustalania opłat, partycypacji finansowej działkowców, rozliczeń wewnętrznych oraz podstaw prawnych określonych działań Zarządu ROD. Zakres ten wykraczał poza prosty wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wymagał analizy, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., czy też dotyczą spraw wewnątrzorganizacyjnych.

Dalej wyjaśniono, że Zarząd, pełniąc funkcję społeczną w ROD, przy podjęciu odpowiedzi na skargę musiał skonsultować sprawę z działem prawnym PZD Okręgu w [...]. W ocenie organu skarga dotyczyła ogólnej bezczynności w sprawie administracyjnej, a nie wyłącznie bezczynności w trybie u.d.i.p. W związku z tym organ zastosował ogólny termin przekazania skargi określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. tj. 30 dni od dnia jej otrzymania.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż przekazanie skargi nastąpiło przed jej merytorycznym rozpoznaniem przez Sąd, co umożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania sądowo-administracyjnego bez uszczerbku dla praw strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, organ stoi na stanowisku, iż dochował obowiązków proceduralnych wynikających z przepisów prawa, a ewentualna odmienna ocena charakteru sprawy należy do kompetencji Sądu. Tym samym organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ wyjaśnił, że ewentualne uchybienie terminowi przekazania skargi nie miało charakteru umyślnego ani celowego. Podkreślono również, że ewentualne wymierzenie grzywny skutkowałoby obciążeniem finansowym Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a w konsekwencji pośrednio wszystkich działkowców, którzy nie mieli wpływu na sposób prowadzenia niniejszego postępowania. Środki finansowe ogrodu pochodzą ze składek i opłat wnoszonych przez jego członków i przeznaczane są na realizację bieżących zadań związanych z funkcjonowaniem ogrodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - art. 54 § 1 p.p.s.a. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, sąd nie jest zobligowany do jej orzeczenia. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Jak wskazano powyżej w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie, złożona przez skarżącego skarga na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 15 października 2025 r. zatem winna być przekazana do Sądu najpóźniej w dniu 29 października 2025 r., czego jednak organ nie uczynił. Okoliczności podane w odpowiedzi na wniosek jako usprawiedliwienie nie przekazania skargi nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 5 u.d.i.p. organ jest podmiotem którego dotyczą przepisy tej ustawy. Zgodnie z orzecznictwem, Polski Związek Działkowców jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 1455/13, I OSK 2564/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 124/19). Sąd podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to bowiem nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14; z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 415/16). Tym samym należy przyjąć, że nie każda informacja będąca w dyspozycji PZD bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten PZD w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2245/15 i powołane w nim orzecznictwo). Z faktu bycia podmiotem zobowiązanym nie wynika automatycznie powinność udzielenia żądanej wnioskiem informacji, niezależnie jednak od tego czy podmiot zobowiązany udzielił informacji niepełnej, czy też odmówił jej udzielenia bądź poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność takiego podmiotu jego obowiązkiem - stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - jest przesłanie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią i materiałami dotyczącymi wniosku. Podmiot, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę na bezczynność, nie jest właściwy do jej oceny, gdyż ocena ta należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Zatem w przypadku skargi na bezczynność organu organ miał zatem obowiązek przekazania skargi w terminie o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone wyżej brzmienie przepisów, stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi Sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu.

W terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. (odpowiednio art. 21 pkt 1 u.d.i.p.), organ co zasady winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997, nr 78 poz. 483 – dalej jako Konstytucja) prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Konstytucji władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

O prawie do sądu nie może zatem decydować organ nie przekazując akt sprawy sądowi, ani nie udzielając odpowiedzi na skargę, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jasno, że organ przekazuje akta wraz z odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie swobody działania, albowiem akta, skargę i odpowiedź na nią przekazać musi. W przeciwnym wypadku naraża się na wymierzenie grzywny.

Czynności, które organ wskazał w odpowiedzi na skargę jako przyczynę przekazania skargi po upływie terminu nie stanowią zdaniem Sądu usprawiedliwienia ponieważ organ, jeśli zamierzał udostępnić skarżącej informację publiczną zgodnie z wnioskiem winien był podjąć czynności zmierzające do tego niezwłocznie po wpływie tego wniosku. Niezwłocznie winien również dokonać oceny czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Organ natomiast czynności te podjął dopiero po wpływie skargi, co więcej z tej właśnie przyczyny - na co wskazał sam organ - doszło do uchybienia terminu w przekazaniu skargi o jaki mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Fakt, że organ uznał ostatecznie, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego po wniesieniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie wydłuża terminu do jej przekazania. Termin w tym przypadku na mocy przepisów szczególnych został skrócony właśnie w celu usprawnienia procedury udostępniania informacji publicznej oraz dochodzenia praw z tym związanych przed Sądem.

Stwierdziwszy uchybienie terminu w przekazaniu skargi na bezczynność organu w zakresie udostepnienia informacji publicznej, a tym samym zasadność samego wniosku o wymierzenie grzywny, stwierdzić należy, że wymiar grzywny należy do uznania Sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek i ostatecznie nie przekazał skargi do sądu w terminie. Na marginesie trzeba dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak winy organu w tym zakresie nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21), w przedmiotowej sprawie będzie to jak wykazano powyżej termin 15 dniowy.

Biorąc pod uwagę powyżej opisane okoliczności uznać należy, że zaniedbanie uzasadniało zastosowanie niskiej kwoty grzywny. Za adekwatną do stopnia przewinienia organu uznano kwotę 100 złotych. Wymierzając grzywnę we wskazanej w postanowieniu wysokości Sąd stanął na stanowisku, że skomplikowany, pod względem interpretacji przepisów u.d.i.p., charakter sprawy przemawia za wymierzeniem grzywny w symbolicznej wysokości, bowiem już sam fakt wymierzenia kary spełni ratio legis art. 55 § 2 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że do wysokości grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie art. 154 § 3 p.p.s.a. ustalający jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona.

Wobec powyższego, na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji na zasadzie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny.