Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Wa 28/15 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie przekazania odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami podatkowymi.

1.1. Wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (III SAB/Wa 28/15) uwzględnił skargę S. L. – nazywanego dalej "Skarżącym", w sprawie bezczynności Prezydenta [...].

1.2. Stan sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił następująco. Decyzją z 22 lipca 2014 r. Prezydent Miasta odmówił Skarżącemu stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości. Pismem z 7 sierpnia 2014 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Następnie pismem z 27 marca 2015 r. Skarżący wezwał Prezydenta Miasta do przekazania odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. W odpowiedzi z 15 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta powiadomił Skarżącego, że 10 kwietnia 2015 r. skierował odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji.

2.1. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania żądanej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi oraz ukaranie dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy;

2.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.

3.2. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył, że odwołanie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu 10 kwietnia 2015 r., a skarga na bezczynność została wniesiona 13 kwietnia 2015 r. Tym samym w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w stanie bezczynności. Stąd też w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do dokonania czynności postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niemniej jednak ustanie stanu bezczynności organu w przedmiotowej sprawie nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Dalej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta nie potrafił wyjaśnić, dlaczego przekazanie decyzji zajęło mu 8 miesięcy. W konsekwencji, wskazując na art. 125 § 1 oraz art. 227 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; powoływanej dalej jako "O.p."), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie miała miejsce rażąca bezczynność. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę.

4. Skarga kasacyjna.

4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Prezydenta Miasta podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i 4 P.p.a.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji przyjął błędnie, że czynność przekazania odwołania od decyzji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogącej być przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem, zdaniem organu, czynność ta ma charakter materialno-techniczny, co oznacza, że nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez uwzględnienie skargi, chociaż powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1pkt 1 P.p.s.a.

4.2. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

5.2. W istocie rzeczy spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przekazanie odwołania od decyzji organowi drugiej instancji, zgodnie z art. 227 § 1 O.p., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem Prezydenta Miasta, "aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozdające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo, czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki" (s. 6 skargi kasacyjnej). W konsekwencji w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Prezydenta Miasta jest chybione. Dość wąsko pojmowane przez Prezydenta Miasta pojęcie aktu lub czynności odpowiada wyłącznie aktom wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Skupiając się w swojej argumentacji na aktach o charakterze władczym, organ nie dostrzegł, że w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mowa jest o innych aktach lub czynnościach niż akty i czynności wymienione art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy.

5.3. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wraz z nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r., art. 3 § 2 pkt 4 zmienił swoje brzmienie. W nowym brzmieniu tego przepisu wyraźnie wyłączono z zakresu kognicji sądów administracyjnych akty i czynności podjęte "w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Wyłączenie to nie ma charakteru jedynie redakcyjnego i wprowadza nowość normatywną. Oznacza to, że przed nowelizacją w granicach pojęcia "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności", znajdowała się czynność przekazania odwołania, uregulowana w Dziale IV Ordynacji podatkowej. Powyższe twierdzenie potwierdza również brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., przepisu dodanego wspomnianą nowelizacją, zgodnie z którym pomimo ograniczenia zakresu kognicji sądów administracyjnych w ich gestii pozostaje badanie, czy w zakresie czynności wyłączonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie daje zatem podstaw, aby z pojęcia "czynności i aktów administracji publicznej" wyłączyć czynności materialno-techniczne.

5.4. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w nauce prawa, która dostrzega problem poddania kontroli czynności przekazania odwołania wraz z aktami organowi drugiej instancji. Zbigniew Kmieciak, rozpatrując art. 133 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), stwierdził, że "jego naruszenie nie uruchomia bezpośrednio żadnej sankcji prawnej (nie rodzi automatycznie jakichkolwiek skutków prawnych), zaś jedynym przysługującym odwołującemu się środkiem ochrony jest skarga do sądu administracyjnego. Należy dodać, że poza skargą na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.) może on jeszcze dochodzić swoich uprawnień procesowych, kwestionując bezczynność organu odwoławczego (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). W drugiej z wyróżnionych sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego uwarunkowane jest wyczerpaniem zażalenia, o którym stanowi art. 37 k.p.a." (Z. Kmieciak, Przekazanie odwołania i akt sprawy organowi drugiej instancji [w:] Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Lex El/ 2011). W innym miejscy wskazuje, że "samo przekazanie odwołania traktowane jest jako czynność materialno-techniczna, której zaniechanie stwarza podstawę do wystąpienia (po uprzednim skierowaniu do organu pierwszej instancji wezwania do usunięcia naruszenia prawa) ze skargą do sądu administracyjnego" (Z. Kmieciak, Postępowanie odwoławcze inicjowane wniesieniem odwołania hierarchicznego (dewolutywnego) [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Lex El/2014). Natomiast Barbara Adamiak wskazuje, że "przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną. Na bezczynność organu I instancji służy skarga do WSA po wykorzystaniu środków określonych w art. 52 § 3 PrPostAdm" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 505).

Jakkolwiek uwagi te dotyczą art. 133 k.p.a., niemniej jednak w swoim brzmieniu jest on zbieżny z art. 227 § 1 O.p. W obu przypadkach wniesienie dewolutywnego odwołania wiąże się z obowiązkiem przekazania tego środka zaskarżenia wraz z aktami organowi drugiej instancji. Przy czym wspomniane w art. 133 k.p.a. przekazanie również ma charakter czynności materialno-technicznej.

5.5. Podobne pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2016 r. (II OSK 1704/16), wywodząc w motywach rozstrzygnięcia, że "przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7 – dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji «bezkarnym», mimo «blokowania» możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2570/14, CBOSA)."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela przywołaną argumentację.

5.6. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarżącemu przysługiwała skarga na bezczynność organu, polegająca na wykonaniu ciążącego na organie obowiązku przekazania odwołania wraz z aktami z przekroczeniem terminu, o którym jest mowa w art. 227 § 1 O.p.

Rozpoznając merytorycznie skargę, Sąd pierwszej instancji trafnie zatem stwierdził, że trudno jest wyjaśnić dlaczego Prezydent Miasta potrzebował aż 8 miesięcy na wykonanie prostej czynności technicznej – co uczynił zresztą dopiero po złożeniu przez Skarżącego wezwania z 27 marca 2015 r. – jaką jest przekazanie odwołania od swojej decyzji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

5.7. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.