II SA/Kr 247/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-30	
Data wpływu	2017-03-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Magda Froncisz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II OSK 2851/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 36a ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art.51 ust. 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 64 ust. 2, ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i T. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lipca 2001 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] odmówił wydania decyzji nakazującej inwestorowi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Chełmcu M. T. dokonanie rozbiórki wiatrołapu oraz zamurowania otworów w ścianie budynku od strony zachodniej i zmiany połaci dachu uznając, że brak było dowodów potwierdzających fakt realizacji obiektu niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 roku, znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił wnioskodawcom B. i T. S. wydania decyzji nakazującej inwestorowi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Chełmcu dokonanie rozbiórki wiatrołapu oraz zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od strony zachodniej i zmiany połaci dachu, uznając, że organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a konieczność zreformowania skarżonej decyzji wynikała z podania przez PINB niepełnej podstawy prawnej.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 1412/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w/w decyzje [...]WINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorowi M. T.:

1. dokonać rozbiórki części budynku mieszkalnego pełniącego funkcję ganku o wymiarach 1,50 x 9,25m, usytuowanej w części parteru od strony działki nr [...] w miejscowości Chełmiec,

2. zamurować dwa otwory okienne; jeden w części poddasza, drugi w części piętra, w ścianie ww. budynku usytuowanej od strony działki nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]WINB w dniu 11 lutego 2009 roku, decyzję znak: [...], którą uchylił w/w decyzję PINB i przekazał sprawę ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 2 lutego 2010 roku, znak: [...], PINB nakazał inwestorowi i właścicielowi M. T. sporządzić i przedstawić w terminie do sześciu miesięcy od daty uostatecznienia się niniejszej decyzji projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Chełmcu.

W wyniku postępowania odwoławczego ww. decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia 20 października 2010 roku. znak: [...]

Równocześnie dnia 28 kwietnia 2011 roku na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo M. T., z dnia 27 kwietnia 2011 roku, którym zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu wykonania decyzji i odroczenie jej realizacji na możliwie odległy okres czasu. PINB zakwalifikował ww. prośbę jako wniosek o zmianę decyzji PINB z dnia 2 lutego 2010 roku, znak: [...] i wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, prowadzone pod sygnaturą: [...].

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 roku, znak: [...], PINB odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 2 lutego 2011 roku, znak: [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez M. T., [...]WINB decyzją z dnia 27 marca 2012 roku, znak: [...], uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie wskazując, iż organ I instancji nie był właściwym dla wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. od decyzji wydanej przez organ II instancji.

Następnie PINB, w związku z nieprzedłożeniem przez M. T. projektu budowlanego zamiennego, decyzją z dnia 12 września 2011 roku, znak: [...], nakazał inwestorowi dokonać całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Chełmiec.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, [...]WINB decyzją z dnia 27 marca 2012 roku, znak: [...], uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, iż wydanie decyzji tej treści było przedwczesne, gdyż wniosek Inwestora o zmianę decyzji [...]WINB z dnia 20 października 2010 roku, znak: [...], w zakresie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego nie został rozpoznany zgodnie z właściwością.

Decyzją z dnia 4 października 2012 roku, znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia 20 października 2010 roku, znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 2 lutego 2010 roku, znak: [...].

Powyższa decyzja została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), który decyzją z dnia 30 listopada 2012 roku, znak: [...] utrzymał ją w mocy.

Z kolei decyzją z dnia 14 stycznia 2013 roku, znak: [...], GINB po rozpoznaniu wniosku B. i T. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia 20 października 2010 roku, znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W dniu 26 sierpnia 2013 roku PINB wydał decyzję znak: [...], nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W dniu 29 października 2013 roku na Dziennik Podawczy [...]WINB wpłynął projekt budowlany zamienny złożony przez M. T. w liczbie 4 egzemplarzy.

Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r., znak: [...], [...]WINB uchylił w/w decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., znak: [...], Starosta [...] uchylił decyzję Naczelnika Gminy w Chełmcu z dnia z dnia [...].03.1984 r., znak: [...] udzielającą Z. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w Chełmcu, przeniesioną na rzecz nowego inwestora tj. M. T. decyzją Wójta Gminy Chełmiec z dnia [...].12.1997 r., znak: [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...], na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., PINB wezwał M. T. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w celu doprowadzenia go do zgodności z wymaganiami dotyczącymi formy i zakresu projektu budowlanego określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W dniu 19 czerwca 2015 r. w PINB przedłożono 4 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego.

Decyzją nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego M. T. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w m. Chełmiec.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 z późn. zm., dalej: u.p.b.) uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego będącego własnością M. T. zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w Chełmcu.

Skarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 5 u.p.b.

Zobowiązanie nałożone na inwestora decyzją z dnia 2 lutego 2010 r., znak: [...] na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., w postaci przedłożenia projektu zamiennego, było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie prowadzonej przez niego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Chełmiec w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy, znak: [...] z dnia [...] marca 1984 r. (Chełmiec), dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...], Starosta [...] uchylił w/w decyzję.

Wskazać również należy, iż prawnym wymogiem legalizacji stwierdzonych w toku postępowania odstępstw było sporządzenie i przedłożenie w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, [...]WINB nie podzielił stanowiska organu I instancji wyrażonego w skarżonej decyzji.

Zgodnie z uregulowaniem zawartym art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.b., w sytuacji gdy właściwy organ po stwierdzeniu wystąpienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w następstwie którego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ jest zobligowany do sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku. W przypadku jego wykonania tj. przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego, organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W w/w decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

[...]WINB podkreślił, iż do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym zastosowanie winny znajdować m.in. przepisy art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, zobowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych braków.

Analizowany budynek mieszkalny jest zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w miejscowości Chełmiec. Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) zatwierdzonego Uchwałą nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec działka nr ewid. [...] jest położona w terenie oznaczonym symbolem B.l.MM/o - teren osiedleńczy przeznaczony do realizacji różnych form mieszkalnictwa, rzemiosła. W terenach o symbolu "MM/o" obowiązuje opracowanie opinii geologiczno - inżynierskiej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W kontrolowanej sprawie PINB w [...] dla powiatu [...] dokonał analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego z zapisami w/w mpzp oraz warunkami techniczno - budowlanymi. Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego PINB wskazał iż projektowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie wyczerpuje przesłanek wskazanych w przepisach warunków technicznych, zawartych w § 12 ust. 2 oraz §12 ust. 3, które określają w jakich przypadkach można zbliżyć obiekt na odległość mniejszą niż określoną w § 12 ust. 1 (tj. 4 i 3 m). Zgodnie z ww. przepisami na odległość 1,5 m do granicy działki budowlanej można zbliżyć budynek pod warunkiem dopuszczenia takiej lokalizacji poprzez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w razie usytuowania budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. W przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przytoczone przepisy ponieważ m.p.o. nie dopuszcza w tym rejonie budowy budynków w granicy działek lub odległości wynoszącej 1,5 m i szerokość działki wynosząca ok. 25 m dyskwalifikuje możliwość zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1. W konsekwencji przedłożony projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z ww. przepisami warunków technicznych, co powoduje, że wskazane rozwiązania projektowe nie mogą zostać zatwierdzone przez organ.

Decyzją z dnia [...] marca 1984 r., znak: [...] Naczelnik Gminy w Chełmcu udzielił Z. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typ. [...] o pow. zabudowy 86,7 m2 (...) na działce położonej w Chełmiec L. dz. [...]. W aktach sprawy zalega plan zagospodarowania działki nr [...], na który naniesiono projektowany budynek mieszkalny. W/w plan stanowił załącznik do w/w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] marca 1984 r. Z niniejszej mapy sytuacyjnej wynikało iż budynek miał być zlokalizowany tuż przy granicy z działką nr [...] w Chełmcu. Zatem mając na uwadze okoliczność, iż otrzymał pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zbliżeniu do działki nr [...], wykonanych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, które nie polegały na zmianie położenia budynku względem granic działki, nie można karać nakazem rozbiórki z tej przyczyny iż nie są zachowane odległości przewidziane przepisami rozporządzenia dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów p.b. o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. - wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt: U OSK 42/11. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał: "Stanowisko takie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98. Trybunał podkreślił, że ustawa Prawo budowlane w art. 7 ust. 1 wyraźnie określa, że za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że delegacja określona w art. 7 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na uregulowanie warunków technicznych, a więc przepisów techniczno-budowlanych, nie zawiera natomiast, tak jak żaden inny przepis Prawa budowlanego, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania, czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ustawy". Podobne stanowisko prezentowano również w innych wyrokach NSA, które przywołał organ odwoławczy.

Dalej [...]WINB wskazał, iż przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza konstytucyjne prawo własności. Jednakże z akt sprawy wynika, iż sąsiednia działka - nr [...] w Chełmcu - nie jest zabudowana (cyt. "My na działce [...] nie możemy budować domu" - karta nr 353 akt PINB).

Zatem mając na uwadze powyższe, nie jest możliwe nakazanie rozbiórki całego obiektu (na który uprzednio było wydane pozwolenie na budowę) z uwagi na niezgodność z § 12 rozporządzenia. Ponadto przedłożony projekt zamienny zakłada odsunięcie obiektu na odległość 1,50 m od granicy z działką nr [...] w Chełmcu (rozbiórkę wiatropłapu) oraz przebudowę ściany zewnętrznej od granicy z w/w działką do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności pożarowej REI 60 poprzez zamurowanie znajdujących się w niej dwóch otworów okiennych i zastosowanie odpowiednich materiałów (karta nr 10 projektu budowlanego zamiennego). Jeżeli nie zostały naruszone pozostałe przepisy rozporządzenia dot. warunków technicznych w przedłożonym projekcie zamiennym, to zasadnym jest zatwierdzenie przedłożonego projektu i umożliwienie Inwestorowi doprowadzenie pozostałych odstępstw do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym skarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S. i T. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, odczytanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli po nowelizacji z lipca 2009 r., podczas gdy zgodnie z przepisami intertemporalnymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym w/w rozporządzenie, należało stosować przepisy dotychczasowe, sprzed dnia ich nowelizacji;

2. art. 107 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne określenie podstawy prawnej decyzji, zwłaszcza jeśli chodzi o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności wcześniejszych decyzji, uchylenie się od wskazania należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, że nie istnieje możliwość zachowania odległości określonej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny z jej sentencją:

3. art.7, art. 10, art.77 § 1 art, 78 § 1 Kpa w związku z art. 105 § 1 K.p.k., ocena dowodów jest sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wynikającego z wiedzy płynącej z wyroku karnego (Sąd Rejonowy w [...]), zapadłego w sprawie oraz administracyjnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), co ma dać skutek bezprzedmiotowości postępowania;

4. art. 8 Kpa., art. 9 Kpa w związku z art. 6 Kpa, naruszenie zaufania do organów Państwa w wyniku udzielania informacji niejasnych, mylących, zwodzących,

5. art. 35 ust. 1, ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez nie dokonanie sprawdzenia i prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i nie powołanie tego przepisu w podstawie prawnej;

6. art. 132 by wprowadzić w błąd co do odległości od granicy dz. [...]; zdaniem skarżących [...]WINB "zaleca wręcz I instancji naruszenie dóbr chronionych Konstytucją art. 32, art. 64 RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego polegające na zaleceniu uznania, iż pozwolenie na budowę budynku na działce [...] należy replikować, gdyż nie koliduje z prawem w dacie wydania i obecnie, zarzucamy tu ponownie naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 K.p.a., polegające na nieuwzględnienie naszego słusznego interesu oraz nie zgromadzeniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie całego materiału dowodowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżanej decyzji, a także naruszenie art. 8, 9 i 107 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia w zaskarżanej decyzji odstępstwa od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie";

7. art. 35 ustawy prawo budowlane przez zaniechanie obowiązku sprawdzenia projektu zamiennego, budowlanego pod kątem kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia o zgodności z MPZP Gminy Chełmiec, zgodności projektu zagospodarowania działki [...] z przepisami, w tym techniczno budowlanymi pod względem lokalizacji obiektu i o ładzie przestrzennym;

8. art. 132 § 2 poprzez zawarcie w uzasadnieniu sugestii merytorycznego załatwienia sprawy co grozi wkroczeniem, naruszeniem art. 16 K.p.a. w stosunku do podstawy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzji [...] z dn.02.02.2010r. - narusza więc art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. bowiem organ odwoławczy nie działał na podstawie przepisów prawa, nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przeprowadził badania prawidłowości kontrolowanej decyzji w zarysowanym w I instancji zakresie - art. 136 Kpa, na przykład zastosowanie przez PINB art. 51 ust 5, trafność i spójność sentencji z uzasadnienie PINB, znak: [...];

9. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP - zdaniem skarżących [...]WINB "degraduje autorytet Rzeczpospolitej".

W odpowiedzi na skargę[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie niniejszej trwa już 16 lat, w tym czasie organy wydały co najmniej kilkanaście różnych decyzji administracyjnych. W sprawie niniejszej został również wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 1412/02.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

W przywołanym wyroku Sąd nakazał wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1984r., nr [...], w której udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typ. [...], a "Projektem technicznym" w którym zawarto "rys. zamienny do proj. typ. [...]", a więc do projektu obiektu budowlanego innego typu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Nadto Sąd nakazał ustalenie czy, kiedy i o jakiej treści wydana została decyzja administracyjna zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1984r., nr [...].

Wskazania Sądu z w tym zakresie zostały przez organ wykonane – a ich wynik opisany na str. 2 i 3 decyzji PINB z dnia 9 sierpnia 2007 r. (karta 207 akt adm.) Organ ustalił, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1984r., nr [...], zatem treść tej właśnie decyzji wyznacza zakres dopuszczalnej budowy. Ustalono także, że decyzja ta dotyczyła budowy budynku mieszkalnego typowego [...], lecz podane w wyrzeczeniu decyzji oznaczenie projektu jest błędem pisarskim. Pan T. wystąpił bowiem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wg projektu [...], natomiast w katalogu firmy ‘A." nie było projektu typu [...] (karta nr 160). Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu i wynikają z zalegających w aktach dokumentów.

Dalej wskazać należy, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), jako ze ustalono, ze inwestor wybudował budynek mieszkalny wprawdzie na podstawie pozwolenia na budowę jednak z istotnymi odstępstwami.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten nie uległ modyfikacji od 24 12.1997 r. tj. od chwili jego wejścia w życie , choć późniejsze zmiany ustawy prawo budowlane wprowadzały zarówno definicje "istotnych odstępstw" jak i ich istotne modyfikacje.

W dacie wydawania decyzji z dnia 20 października 2010 r. (k. 365 akt adm.) przez [...]WINB w [...], utrzymującą w mocy decyzje PINB z 2 lutego 2010 r. orzekającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, art. 36 a ust. 5 ustawy prawo budowlane definiował odstępstwa nieistotne w następujący sposób: nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Wszystkie inne odstępstwa były zatem odstępstwami istotnymi.

W przywołanej decyzji [...]WINB 20 października 2010 r. organ ustalił następujące odstępstwa: wzrost powierzchni zabudowy i kubatury budynku, zwiększenie liczby kondygnacji budynku oraz zmianę rozmieszczenia i ilości otworów okiennych, a także wykonanie zachodniej parterowej części budynku z tarasem oraz balkonu usytuowanego od strony południowej, które to części budynku nie były przewidziane w projekcie typowym [...]. Decyzja ta jest decyzją ostateczną.

Należy mieć na względzie, że właśnie na tym etapie legalizacji (na etapie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) muszą być rozstrzygnięte i ustalone co najmniej dwie podstawowe kwestie: po pierwsze, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a po wtóre jakie konkretnie są to odstępstwa, co oznacza konieczność określenia szczegółowego rodzaju i zakresu tych odstępstw.

Dalej wskazać należy, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone.

W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych – wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja organu II Instancji, uchylając decyzję PINB nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzja organu I Instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane, w ostatnim etapie postępowania naprawczego, a jako przyczynę orzeczonego nakazu rozbiórki organ wskazał brak zgodności usytuowania legalizowanego budynku wobec działki skarżących (nawet po przewidzianej w projekcie zamiennym planowanej rozbiórce części budynku – wiatrołapu) - z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.

Organ II Instancji uchylając decyzję organu I Instancji wskazał natomiast, że w aktach sprawy zalega plan zagospodarowania działki nr [...], stanowiący załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] marca 1984 r., na który naniesiono projektowany budynek mieszkalny. Z mapy sytuacyjnej wynikało iż budynek miał być zlokalizowany tuż przy granicy z działką nr [...] w Chełmcu. Zatem mając na uwadze okoliczność, iż inwestor otrzymał pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zbliżeniu do działki nr [...], wykonanych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, które nie polegały na zmianie położenia budynku względem granic działki, nie można karać nakazem rozbiórki z tej przyczyny iż nie są zachowane odległości przewidziane przepisami rozporządzenia dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości pogląd ten i ustalenia poczynione przez organ II Instancji, podziela.

Z przywołanego bowiem wyżej planu zagospodarowania działki nr [...] wynika bowiem, ż zatwierdzono decyzją o pozwoleniu na budowę usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego w zbliżeniu 1, 50 metra od granicy działki [...]. Zatem odstępstwem o zatwierdzonego projektu będzie tylko ta część budynku, która usytuowana jest w odległości mniejszej niż 1,5 metra od granicy z działką [...]. Jednakże w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym, jego autor przewidział "wykonanie robót budowlanych w postaci rozbiórki części budynku pełniącej funkcje wiatrołapu (...) zlokalizowanej przy granicy działki nr [...]. W celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę tj. budowę przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką [...] ." Przewidziano nadto "dostosowanie parametrów ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku zwróconej w stronę działki nr [...] do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności pożarowej REI 60 poprzez zamurowanie znajdujących się w niej dwóch otworów okiennych i zastosowanie odpowiednich materiałów." –str. 4 projektu budowlanego zamiennego.

Tym samym w niniejszej sprawie kwestia badania zgodności lokalizacji budynku z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania jest o tyle bezprzedmiotowa, że nawet jeśli wynik tego badania nie jest pozytywny to nie może mieć to negatywnego wpływu na prawo inwestora do pomyślnego zakończenia postepowania naprawczego. Rację ma bowiem organ, że skoro ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,5 metra od granicy z działką [...], to nawet jeśli decyzja ta nie była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami, to za fakt ten nie może być obecnie odpowiadać inwestor i to w najsurowszym zakresie tj. poprzez nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego.

Nadto art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane in fine wskazuje wszak, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Pojęcie "odpowiedniego stosowania prawa" ma swoje ustalone znaczenie. Oznacza to, że niektóre przepisy stosuje się wprost, inne w części a jeszcze innych nie stosuje się wcale. Zatem badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinno i może dotyczyć tylko odstępstw od projektu pierwotnego, nie zaś całości zrealizowanej inwestycji, bo nie była to inwestycja w całości zrealizowana samowolnie, a jedynie w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1251/15 " (...) w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem."

Tym samym organ II Instancji prawidłowo uchylił decyzje organu I instancji, nakazując jednocześnie zbadanie projektu w pozostałym zakresie, co nie zostało dotychczas uczynione.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że nie są one uzasadnione.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne i jasne, przedstawia pogląd organu poparty stanowiskiem judykatury i spełnia warunki o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art.7, art. 10, art.77 § 1 art, 78 § 1 Kpa w związku z art. 105 § 1 K.p.k. Zapadły wyrok karny nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia o tyle, że milczące przyjęcie budynku do użytkowania po dokonanym zgłoszeniu, nawet jeśli oparte zostało o fałszywe oświadczenie o zgodności budowy z projektem, nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu niniejszego postępowania naprawczego. Natomiast wyrok tutejszego Sądu i jego znaczenie dla sprawy opisany i przytoczony został na wstępie. Jego wskazania zostały przez organ zrealizowane.

Nie mają też racji skarżący, że zaskarżona decyzja narusza liczne wskazane w skardze przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i "degraduje autorytet Rzeczpospolitej". Jest wręcz odwrotnie. To właśnie decyzja nakazująca rozbiórkę naruszała ponad dopuszczalną ustawą miarę prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co zgodnie z przywołanym przez skarżących art. 64 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalne, jako że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości że prawo zabudowy jest jednym z najistotniejszych elementów prawa własności nieruchomości, a nakaz rozbiórki jest instytucją przewidzianą wprawie budowlanym jako rozwiązanie ostateczne i stosowane tylko wówczas, gdy wyczerpane zostały wszelkie możliwości legalizacji. Orzeczeniem tym organ I Instancji – poprzez błędną interpretacje obowiązujących przepisów i stanu prawnego sprawy – sprzeciwił się też przywołanej w skardze zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wskazać należy, że zgodnie z przywołanym przez skarżących art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Oznacza to, że w równym stopniu ochronie podlega zarówno prawo własności nieruchomości skarżących jak i M. T., a obowiązkiem organów władzy publicznej jest wyważenie dóbr chronionych.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.