III SA/Kr 1658/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-20	
Data wpływu	2016-11-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Jakimowicz /sprawozdawca/
Jarosław Wiśniewski /przewodniczący/
Maja Chodacka	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1414; Art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 22  ust. 1, art. 18 ust. 1  pkt 1  lit. f; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; Art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Maja Chodacka WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia negatywnego stanowiska w sprawie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regionalnych w krajowym transporcie drogowym - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia A Sp. z o.o. w G, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...], w którym organ zajął negatywne stanowisko w sprawie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej relacji N – K dla spółki A.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Marszałek Województwa wystąpił do Prezydenta Miasta w sprawie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej relacji N – K dla spółki A.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta wydał w oparciu o art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn zm.) postanowienie z dnia 1 czerwca 2016 r., w którym zajął negatywne stanowisko, gdyż ustalił, że spółka posiada aktualne zezwolenie w ramach linii komunikacyjnej relacji N – K. Organ uzgadaniający wskazał, że nie może wypowiadać się kolejny raz w tej samej sprawie, ponownie uzgadniając udzielenie zezwolenia na tożsamą linię. Stosownie zaś do zapisów art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie wszelkie zmiany danych organowi, który udzielił zezwolenia, a w przypadku zmiany danych, o których mowa w art. 22, w tym m.in. rozkładu jazdy obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia.

Od powyższego postanowienia spółka złożyła zażalenie. Wskazano w nim, że linia, o której wydanie wystąpiono, obejmuje inne przystanki w ramach podobnej relacji. Zapytany przez organ wydający zezwolenie Prezydent Miasta nie przedstawił wątpliwości co do przebiegu linii natomiast zanegował sam fakt wypowiedzenia się w tej materii uniemożliwiając Urzędowi Marszałkowskiemu wydanie decyzji o wydaniu zezwolenia na linię argumentując to w skrócony sposób, iż skoro przewoźnik ma już zezwolenie na linię G - K, to nie może ubiegać się o nową linię takiej relacji, pomimo oczywistego faktu, iż rozkład na nową linię obejmuje inny przebieg i jest nową linią. Powyższe działania Prezydenta Miasta są zupełnie niezrozumiałe dla Urzędu Marszałkowskiego jak również dla Urzędów, które zajęły pozytywne stanowisko w tej sprawie. Składający zażalenie stwierdził, że organ mający za zadanie jedynie zająć stanowisko w sprawie przebiegu linii przekracza swoje kompetencję odmawiając trybu wnioskowania o wydanie nowego zezwolenia na linię. Tryb ten zaakceptował Urząd Marszałkowski, który jedynie zapytał Prezydenta Miasta o przebieg linii, a nie o to, czy przewoźnik powinien składać wniosek o nową linie bądź wniosek o zmianę zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Oceniono, że słusznie organ l instancji odmówił uzgodnienia wnioskowanego zezwolenia z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawca posiada już zezwolenie nr [...] na linię komunikacyjną N – K o identycznym jak we wnioskowanym zezwoleniu przebiegu linii komunikacyjnej -jedynie przystanek nr [...] zmienił nazwę z C Ośrodek Zdrowia na C Szpital, przy czym numer przystanku i usytuowanie pozostały bez zmian. W załączonym do wnioskowanego zezwolenia rozkładzie jazdy zmieniono jedynie godziny odjazdu kilku kursów - przy identycznym jak w posiadanym już zezwoleniu przebiegu linii komunikacyjnej i identycznych przystankach. Zmiany te nie sprawiają, że powstanie nowa linia komunikacyjna w stosunku do linii komunikacyjnej objętej uprzednim zezwoleniem. Słusznie zatem odmówiono uzgodnienia udzielenia zezwolenia w przedmiotowej sprawie.

Od powyższego postanowienia spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na rażące naruszenie:

1. art. 22a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym,

2. art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik

sprawy poprzez wyrażenie swego stanowiska z przekroczeniem swoich kompetencji,

3. gwarantowanej ustawowo i konstytucyjnie zasady swobody działalności

gospodarczej polegającej na możności podejmowania, prowadzenia działalności gospodarczej przez każdego we własnym zakresie i na podstawie własnego wyboru, w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła na wstępie, że wszystkie pozostałe organy administracyjne, uczestniczące w procesie uzgadniania, nie widziały przeciwskazań w stosunku do utworzenia wnioskowanej linii. Wyjaśniono, że zamiarem wnioskodawcy nie była likwidacja posiadanej linii realizowanej w oparciu o zezwolenie nr [...] lecz utworzenie nowej, podobnej lecz nie tożsamej linii. Stąd też wnioskodawca dąży do uzyskania dwóch różnych zezwoleń. O braku tożsamości linii świadczą różnice w wyznaczonych przystankach oraz godzinach odjazdów i przyjazdów. Za bezpodstawne należy uznać stwierdzenie, jakoby przewoźnik nie miał prawa ubiegać się o nową linię, gdyż godzi to w swobodę działalności gospodarczej. Ponadto wskazano, że organ uzgadniający nie jest władny oceniać, czy wydanie wnioskowanego zezwolenia jest uzasadnione w świetle art. 22a ust. 5 pkt 1-4 cyt. ustawy, gdyż ocena ta należy do organu wydającego zezwolenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia SKO w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że sprawa niniejsza dotyczy postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a., to jest wydanego w toku współdziałania organów. Podejmuje je inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym zawierająca stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia zezwolenia na transport regularny jest zatem rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.

Użycie w powołanym przepisie sformułowania art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym "w uzgodnieniu" oznacza, że ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, od zajęcia stanowiska przez inny organ, tzw. organ współdziałający. Omawiany przepis wymienia organy właściwe do udzielania zezwoleń na przewóz regularny, jak i organy właściwe do czynienia uzgodnień. Natomiast przepis ten nie wskazuje żadnych kryteriów, wg których czynione są uzgodnienia. Niemniej jednak, przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii albo zgody, albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem z istoty instytucji uzgodnienia wynika obowiązek współdziałania, który sprowadza się do tego, że jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowej decyzji bez udziału drugiego organu. Zatem, wbrew zarzutom zawartym w skardze, organ uzgadniający wypowiada się przy uwzględnieniu jego właściwości rzeczowej i kompetencji - w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający decyzję główną; w okolicznościach niniejszej sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 746/08). Prezydent Miasta miał więc uprawnienie w ramach postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wziąć pod uwagę wszystkie te przepisy, które winien mieć na względzie organ główny wydający decyzję udzielającą zezwolenia lub odmawiający wydania takiego zezwolenia. W tym kontekście nie jest zasadny zarzut skarżącej spółki o naruszeniu art. 106 k.p.a. poprzez wyrażenie przez organ uzgadniający stanowiska z przekroczeniem swoich kompetencji.

Istotne zatem w sprawie są nie tylko przepisy art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na które wskazuje strona skarżąca, a które nie były przecież podstawą negatywnego uzgodnienia, ale i pozostałe uregulowania tej ustawy odnoszące się do kwestii zezwolenia na transport regularny, l tak z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W myśl natomiast art. 20 ust. 1a tej ustawy załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. W taki sposób stanowi on jego integralną część tego zezwolenia. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się min.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (pkt 1); schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami (pkt 2); wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy (pkt 6). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza między innymi w razie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, czy zmiany przebiegu linii regularnej.

Z tak brzmiących przepisów wynika zatem jednoznacznie, że zmiana rozkładu jazdy i częstotliwości kursów oznacza zmianę uprzednio wydanego zezwolenia, a nie konieczność uzyskania nowego zezwolenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż spółka posiada zezwolenie nr [...] na linię komunikacyjną N – K o identycznym jak we wnioskowanym zezwoleniu przebiegu linii komunikacyjnej - jedynie przystanek nr [...] (85 km) zmienił nazwę z C Ośrodek Zdrowia na C, ale numer przystanku, jak również jego usytuowanie pozostały bez zmian, a w załączonym do wnioskowanego zezwolenia rozkładzie jazdy zmieniono jedynie godziny odjazdu kilku kursów, przy identycznym jak w posiadanym już zezwoleniu przebiegu linii komunikacyjnej, identycznych przystankach. Słusznie zatem organy twierdzą, że w takim przypadku nie można mówić o nowej linii komunikacyjnej w sytuacji, gdy linia ta jest tej samej relacji, o tym samym przebiegu, przy zachowaniu identycznych przystanków jak w posiadanym już zezwoleniu, a tylko nieznacznie różni się godzinami odjazdu z poszczególnych przystanków. Definicja linii komunikacyjnej zawarta została w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, gdzie mówi się, że jest to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Przy czym w ramach jednej linii komunikacyjnej może być wykonywanych szereg kursów, różnymi pojazdami, w różnych godzinach i na różnej trasie, bo np. po trasie skróconej, z pominięciem pewnych przystanków, ważne żeby odbywały się owe przejazdy w granicach tej linii, tej samej relacji wyznaczanej punktami początkowym i końcowym. Modyfikacje te nie świadczą jednak o tym, że mamy do czynienia z różnymi liniami komunikacyjnymi, ale z różnymi kursami w granicach tej samej linii.

Słusznie zatem organ stwierdził, że w takiej sytuacji nie może uzgadniać po raz drugi udzielenia zezwolenia, skoro skarżąca spółka posiada już zezwolenie nr [...] na linię komunikacyjną N – K o takim samym przebiegu trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów i miejscowości, w których znajdują się przystanki, a załączony do wnioskowanego zezwolenia rozkład jazdy został skorygowany jedynie o godziny odjazdu (w przypadku kilku kursów) z poszczególnych przystanków. Zasadnie wskazano stronie skarżącej, że wnioskowane przez nią zmiany nie mogą być uwzględnione w trybie uzyskania nowego zezwolenia, ale zgodnie z przepisami prawa (ponieważ dotyczą w istocie modyfikacji rozkładu jazdy i częstotliwości kursowania pojazdów) mogą zostać rozpatrzone w trybie wniosku o zmianę posiadanego już zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 Prawa o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi.