Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 1214/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.1987r., znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy P. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg projektu indywidualnego o pow. zabudowy 40,0m2 pow. użytkowej, 33,0m2 i kubaturze 150 m3, na działce nr [...] przy ul. [...] w C. 3 m. od granicy.

Decyzja z dnia [...].12.2003r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w/w budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. G.

Dnia 4.02.2005r. P. R. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu przebudowy budynku gospodarczego - pow zabudowy -111 m, pow. użytkowa 129 m, kubatura 535m, izb - 5, kondygnacji 1,5.

Przedmiotowy budynek był już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, wszczętego na podstawie wniosku E. i R. P.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż stwierdzono nieważność w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...].05.1987r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (jako gospodarczego), jak też decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].12.2003r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku na mieszkalny (odpowiednio decyzjami - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] i nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. znak [...]).

Z akt sprawy wynika również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 23.11.2006r. oględzin nieruchomości i stwierdził, że budynek gospodarczy został zaprojektowany w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki. Ściana budynku posiadać miała 7,5m długości, zaś w świetle projektu stanowiącego załącznik do decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu - ściana posiadała długość 11,19m. Według dokonanego w trakcie oględzin pomiaru, ściana budynku od strony działki P. posiada długość 11,83m, na wysokości parteru. Organ stwierdził również, że od strony działki sąsiedniej nie wykonano muru ognioochronnego ponad dachem.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].05.2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy realizacji inwestycji działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt li 2 Prawa budowlanego.

Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2007r. nałożył na inwestora P. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w budynku.

Organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2007r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...].06.2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono, czy budynek gospodarczy wykonany został zgodnie z projektem (i tak zgłoszony do użytkowania), a ewentualna rozbudowa miała miejsce później, czy zmieniono, gabaryty obiektu przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zdaniem organu odwoławczego, istniała konieczność oceny wykonanych robót budowlanych w kontekście art. 51 ustawy prawo budowlane i potrzeby nałożenia obowiązku wykonania określonych robót celem doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego) - art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2008r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał Panu P. R. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że w świetle orzecznictwa sądowo -administracyjnego trzeba odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny.

W drugiej sytuacji, postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 27.03.2007r., II OSK 525/06).

Jednakże zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianym przypadku nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim z powodu lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy, co nie tylko, zdaniem organu , narusza przepisy § 13 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980, nr 17 poz. 62) obowiązującego w czasie budowy obiektu, ale także przepisy § 12 ust. 3 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z późn. zm),

Organ wskazał, że obiekt od chwili wybudowania naruszał w takim stopniu przepisy techniczno - budowlane, że doprowadzenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe i bezzasadne. Podobnie należy, zdaniem organu, traktować nałożenie na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego prawem.

Decyzja została zaskarżona przez inwestora, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

W ocenie skarżącego, zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wyłącznie do takiego wykonania robót budowlanych, które uniemożliwia ich legalizację.

Zdaniem strony, organy administracji, pomimo wcześniejszego twierdzenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...].09.2007 r. o "potrzebie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego)", czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wyjaśniły przyczyn odstąpienia od dokonanej w ten sposób oceny stanu faktycznego i prawnego.

Strona wskazała, że wady decyzji o pozwoleniu na budowę, na które powołują się organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, nie mają jednakże istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, które powinno uwzględniać dyspozycję art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten, stawiając wymóg doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie odnosi tego wymogu do stanu prawnego z daty wydania pozwolenia na budowę dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa, lecz do stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w trybie art. 51.

Strona podniosła również, że inwestor zrealizował obiekt budowlany dysponując decyzją ostateczną z dnia [...].05.1987 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią a następnie decyzją ostateczną z dnia [...].12.2003 r. zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Argument przedstawiony w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (§12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.) , albowiem aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizowania budynków w granicy - jest nie do zaakceptowania w świetle bowiem postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego w podobnych okolicznościach powinno zmierzać do zalegalizowania obiektu budowlanego w drodze pozwolenia na użytkowanie, o ile szczególne przepisy prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Nie można mówić o sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego cz. wsi C. g. P. z 2001 r., gdyż na terenie oznaczonym symbolem 28MN dopuszcza on mieszkalnictwo jednorodzinne. Natomiast powołanie się na wymogi § 12 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie może mieć miejsca do obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji ostatecznych, oraz ze względu na zakres stosowania przepisów tego rozporządzenia określony w § 2.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że organy orzekły w przedmiocie "nakazu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego", w sytuacji gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w wyniku robót budowlanych adaptacyjnych wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].12.2003 r., która wprawdzie została wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz wywołała określone skutki.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie argumenty w niej zawarte Sąd uznał za trafne.

Uzasadniony jest zarzut skargi, że w sprawie naruszono przepisy art. 7, 77§1, 80 i 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 51 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane,

Nie ulega wątpliwości ,że decyzją z dnia 13.05.1987r., udzielono A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg projektu indywidualnego o pow. zabudowy 40,0m2 pow. użytkowej, 33,0m2 i kubaturze 150 m3, na działce nr [...] przy ul. [...] w C. 3 m od granicy.

Nie ulega również wątpliwości ,że decyzją z dnia [...].12.2003r., Burmistrza Miasta i Gminy P. udziela P. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. G. Jednakże inwestor P. R. w ten sposób przebudował budynek gospodarczego na mieszkalny ,że dokonał nie tylko zmiany jego przeznaczenia ale i również dokonał jego rozbudowy.

Dnia 4.02.2005r. P. R. zawiadomił bowiem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu przebudowy budynku gospodarczego - pow zabudowy- 111 m, pow. użytkowa 129 m, kubatura 535m, izb - 5, kondygnacji 1,5.

W ocenie Sądu, zarówno organ I jak i II instancji wadliwie przyjęli kwalifikacje prawną w niniejszej sprawie uznając, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, co niewątpliwie było efektem błędnie określonego przedmiotu sprawy będącego z kolei niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.. W sprawie w której dokonano tego rodzaju samowoli budowlanych tj. samowoli polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesnym przekształceniem go w budynek mieszkalny nie można wszczynać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przenosić to na grunt art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli ta zmiana powstała w wyniku samowolnego wykonania szeregu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny rozpocząć od likwidacji samowoli budowlanej.

Oczywiście taki sposób załatwienia tej sprawy jest bardziej pracochłonny i długotrwały, ale z drugiej strony bardziej efektywny. W tym celu organy nadzoru budowlanego powinny zacząć postępowanie od przeprowadzenia szeregu czynności kontrolnych (oględzin) na danym terenie w celu ustalenia wszystkich naruszeń przepisów Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd podziela stanowiska strony skarżącej, że wady decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, na które powołują się organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jednakże nie można zgodzić się ,że inwestor realizował cokolwiek na podstawie tych decyzji

Skarżący twierdzi, że zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nastąpiła w wyniku robót budowlanych adaptacyjnych wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].12.2003r., Sąd nie jednak podziela takiego stanowiska bowiem tak znaczna rozbudowa lub budowa obiektu (wymaga to ustaleń organu) nie może mieści się w pojęciu "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu.

Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zebrany materiał dowodowy aczkolwiek niepełny wskazuje na to, że organ prowadził postępowanie w trybie art. 51, a powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jak w pkt III wyroku.