II SA/Go 57/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-05	
Data wpływu	2014-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Maria Bohdanowicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 1433/14	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 § 1, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, art. 7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 36, art. 38; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.Z. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej M.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta, powołując się na treść art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, postanowił odwołać M.Z. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] z dniem [...] października 2013r. bez wypowiedzenia ( § 1 zarządzenia).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zdaniem organu prowadzącego zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora szkoły noszące znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu Szkół [...] oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowiły zagrożenie interesu publicznego oraz stanowią istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Jednocześnie organ wskazał, że przyczyną odwołania M.Z. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół [...] jest przede wszystkim to, iż współpraca dyrektora placówki z organem prowadzącym, nauczycielami oraz pracownikami szkoły, jak i związkami zawodowymi układa się niewłaściwie i skutkuje brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły na płaszczyźnie określonej w stosownych przepisach. Postawiono M.Z. pięć zarzutów.

Pierwszy zarzut dotyczył umyślnego wprowadzenia w błąd organu prowadzącego polegającego na przedstawieniu nieprawdziwej informacji dotyczącej ruchów kadrowych w szkole. Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku Burmistrz Miasta polecił wszystkim podległym dyrektorom szkół, by nie dokonywali żadnych zmian kadrowych w szkołach do końca sierpnia 2103 roku bez wcześniejszego porozumienia z organem prowadzącym. Następnie Burmistrz zwrócił się z pisemną prośbą o podanie informacji o istniejących w szkołach wakatach na stanowiskach pedagogicznych w roku szkolnym 2013/2014. M.Z. jako dyrektor szkoły odmówiła Burmistrzowi udostępnienia dokumentów dotyczących rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem historii M.S.. Nie wykonując zarządzeń Burmistrza wprowadziła organ prowadzący w błąd, nie udzielając informacji o wolnym etacie i zatrudniając bez konsultacji z organem prowadzącym nowego nauczyciela języka niemieckiego po uprzednim przesunięciu osoby dotychczas zatrudnionej jak nauczyciela języka niemieckiego na stanowisko nauczyciela historii na którym uprzednio była zatrudniona M.S.. Zdaniem organu M.Z. jako dyrektor szkoły mogła w wyniku przesunięć kadrowych zatrudnić uprzednio zwolnionego na podstawie art. 20 ustawy - Karta Nauczyciela ( tj. Dz.U. z 2006 nr 97, poz. 674 ze zm.) nauczyciela, któremu wypłacono odprawę w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego.

Drugi zarzut dotyczył niesubordynacji dyrektora szkoły w stosunku do organu prowadzącego szkołę, utrudnianie w przekazaniu dokumentacji osobie upoważnionej przez burmistrza do przeprowadzenia kontroli. W dniu [...] lipca 2013 roku wydane zostało przez Burmistrza Miasta upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udzielonych przez dyrektora Zespołu Szkół [...] pełnomocnictw dotyczących obsługi prawnej w czasie kadencji M.Z. jako dyrektora. W okresie wyznaczony do jej przeprowadzenia tj. do 29 lipca 2013 roku, nie zakończono kontroli. Jednym z powodów był fakt, że Dyrektor szkoły spotkał się z kontrolującym dopiero w dniu 19 lipca 2013 roku podczas gdy zarządzenie w przedmiocie przeprowadzenia kontroli przesłano do szkoły już w dniu 10 lipca 2013 roku, a więc w dniu jego wydania. Brakowało osób wyznaczonych przez dyrektora szkoły do jego zastępowania w trakcie kontroli, dyrektor celowo przesuwał spotkanie z osobą kontrolującą i opieszale przekazywał dokumenty związane z kontrolą.

Przedmiotem trzeciego zarzutu było naruszenia zasad równego traktowania pracowników skutkujące przegranymi procesami w sądzie pracy oraz koniecznością wypłaty odszkodowania dla nauczycieli. W okresie od [...] października 2011 roku do [...] czerwca 2013 roku dyrektor szkoły M.Z. uczestniczyła w 15 sprawach sądowych. Spawy te toczyły się lub nadal się toczą w sądzie pracy i dotyczą pracowników szkoły. Sprawy związane z udzielonymi naganami lub upomnieniami kończą się ugodami, a więc można było je rozwiązać na etapie szkoły przy wykazaniu dobrej woli ze strony pracodawcy. W dwóch sprawach zwolnionym nauczycielom sąd zasądził odszkodowania. Jednego z nauczycieli zwolniono z przyczyn organizacyjnych wypłacając mu sześciomiesięczną odprawę podczas gdy w wyniku przesunięć kadrowych w 2013 roku można go było ponownie zatrudnić (jest to przesunięcie związane z zatrudnieniem nauczyciela języka niemieckiego opisane w punkcie pierwszym zarzutów ). Kolejna sprawa tocząca się przed sądem dotyczy zwolnionego dyscyplinarnie nauczyciela, które zdaniem organu zwolnienie to nastąpiło z naruszeniem prawa. Kolejne sprawy dotyczą pracowników obsługi tj. konserwatora, sprzątaczek.

Czwarty zarzut dotyczył nieprawidłowości w relacjach pomiędzy pracodawcą a pracownikami Zespołu Szkół [...], uprawdopodabniające występowanie w szkole zjawiska mobbingu i praktyk dyskryminacyjnych – tworzenie niewłaściwej atmosfery wśród pracowników szkoły oraz brak dobrej woli w rozwiązywaniu konfliktów. Zdaniem organu stosunki pomiędzy pracownikami i dyrektorem szkoły są bardzo złe, wręcz naganne. Dyrektor szkoły od samego początku stosuje elementy mobbingu jak i swoiste praktyki dyskryminacyjne zarówno do nauczycieli jak i pracowników obsługi i administracji. Świadczy o tym ilość spraw sądowych. Złe relacje występują między dyrektorem szkoły a nauczycielami należącymi do związków zawodowych. Praktycznie prawie wszyscy członkowie jednego ze związków zawodowych zostali wykluczenie ze szkoły (cztery osoby zostały zwolnione a jedna przeniesiona do innej szkoły bez zgody na okres trzech lat). Wszyscy pracownicy w szkole czują się źle i niepewnie. Powyższe informacje organ prowadzący pozyskał z anonimowych skarg nauczycieli jak i pracowników co dowodzi panującej w szkole atmosferze zastraszenia. Wiele osób przychodzi do Urzędu ze skargami. Efektem tego jest obniżenie wyników szkoły i to zarówno na sprawdzianie szóstoklasistów jak i na egzaminie gimnazjalistów.

Piąty zarzut postawiony M.Z. jako dyrektorowi szkoły dotyczył nieprawidłowości w relacjach ze związkami zawodowymi – nie przekazywanie wymaganych dokumentów, które powinny być uzgadniane ze związkami zawodowymi oraz brak prawidłowej z nimi współpracy. Związek Zawodowy NSZZ ,,Solidarność" zgłosił skargę na utrudnianie statutowej działalności, brak współpracy z dyrektorem. Dyrektor przekazał związkowi zawodowemu regulamin wynagradzania pracowników, regulamin pracy i regulamin świadczeń socjalnych dopiero po kilku miesiącach po uprzednich wielkokrotnych prośbach ze strony związku. Funkcjonujące w szkole regulaminy nie zostały zaopiniowane przez żaden ze związków działających na terenie szkoły. Przeprowadzona na żądanie związków zawodowych kontrola przez Państwową Inspekcję Pracy wykazała nieprawidłowości, które nakazano usunąć w oparciu o środki przewidziane ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy.

Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Burmistrz Miasta zwrócił się do Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] M.Z.. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) Kurator Oświaty zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi w terminie 5 dni od otrzymania wystąpienia. W zakreślonym terminie Burmistrz Miasta nie otrzymał opinii kuratora.

Zarządzenie w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły doręczono M.Z. w dniu 15 października 2013 roku.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M.Z. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa w/w zarządzeniem wskazując, iż w jej ocenie wydane zarządzenie narusza przepisy prawa, ponadto organ nie wykazał aby w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 30 października 2013 r. Organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. M.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2013r. Burmistrza Miasta, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, jako rażąco naruszające przepisy prawne w szczególności art. 38 ust. 1 pkt. 2, art. 5c pkt. 2, art. 39 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 3 pkt. 1, 2, 3 art. 34b, ustawy o systemie oświaty, art. 3, art. 31 kodeksu pracy, art. 7 Karty Nauczyciela, art. 7, art. 32, art. 37, art. 49 i art. 59 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżaca wskazała, że uzasadnienie zarządzenia nie odpowiada prawdzie.

Strona wskazała, że ustalanie więc wytycznych czy ocena w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, należy do ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów, gdyż ustawa o systemie oświaty daje dyrektorowi szkoły prawo do zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników, przyznawania nagród i wymierzania kar porządkowych. Ponadto zadaniem dyrektora szkoły jest takie zaplanowanie pracy, aby arkusz organizacji szkoły gwarantował możliwie najlepsze warunki pracy dla nauczycieli oraz uczniów, tak, aby realizowane były zadania dydaktyczne oraz opiekuńczo-wychowawcze. Podkreśliła, że nie jest dla niej zrozumiałe, aby odwoływać ją z powodu redukcji, jakich dokonała w szkole w latach 2012 i 2013, a które były w efekcie realizacją polityki i wymagań innego poprzedniego burmistrza i wprowadzenia zarządzenia burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., które obowiązuje do dnia dzisiejszego, a co doprowadziło do oszczędności ze strony miasta kwoty rzędu ponad 400.000 zł rocznie. Owe wymagania poprzedniego burmistrza podyktowane były natomiast namacalnym problemem, z jakim borykała się i boryka oświata w całym Państwie, czyli demograficznym spadkiem liczby uczniów w szkołach. Swoje decyzje w roku 2012 i 2013 konsultowała z organem prowadzącym, który uznał, iż redukcje są konieczne z powodu cięcia subwencji oświatowej, będącej z kolei wynikiem zmniejszającej się liczby uczniów uczęszczających do szkoły. Taka polityka redukcji była w tamtym okresie elementem polityki oświatowej realizowanej w całej Polsce.

Podjęte działania służyły ratowaniu szkoły przed stratami, co nie może stanowić podstawy do przyjętej negatywnej oceny jej polityki zarządzania, gdyż, jako dyrektor zmuszona była ustalać priorytety i prawidłowo dysponować środkami budżetowymi, dbać o dobro całej szkoły, i podejmować działania konieczne dla zapewnienia jak najlepszego jej funkcjonowania. Podkreśliła także, że na zredukowane stanowiska nie zatrudniono do dnia dzisiejszego żadnego nauczyciela, co potwierdza słuszność ich dokonań.

Zdaniem skarżącej sprawy w Sądzie z powództwa byłych pracowników nie mogą wpływać na negatywną ocenę prowadzonej przez nią polityki personalnej, gdyż odwołanie do Sądu jest prawem przysługującym pracownikowi. Burmistrz, jako argument "szczególnego przypadku" podaje liczne procesy sądowe – 15 procesów, lecz nie podaje, że owe 15 spraw sądowych to sprawy za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2013 r., a nadto część spraw to sprawy wytoczone przez prokuraturę (szkoła występowała w nich jako pokrzywdzona), 3 sprawy zostały wytoczone na wniosek Rady Rodziców przeciwko nauczycielom o zwrot pobranych, a nierozliczonych pieniędzy z kont Rady Rodziców (nie zostały zakończone), 3 sprawy, jako sprzeciwy od nałożonych kar, które zakończyły się ugodą w treści, której pracownicy uznali, nałożone kary za zasadne, a pracodawca usunął kary z akt sądowych przed upływem 12 miesięcy, jedna sprawa wytoczona o uznanie reprezentatywności związku zawodowego. W terminie do dnia [...] października 2013 r. tylko jedna sprawa z powództwa konserwatora zakończyła się prawomocnie zasądzeniem odszkodowania w kwocie 1940,00 zł zamiast żądanego przez pracownika odszkodowania w wysokości 6000,00 zł. Zaznaczyła przy tym, że organ prowadzący, poprzedni burmistrz pełniący funkcję do lutego 2013 r., wprowadzając zarządzenie nr [...] doskonale zdawał sobie sprawę z tego, że każdy pracownik ma prawo swojej obrony przed właściwym do tego Sądem, a w konsekwencji tam, gdzie zachodziła potrzeba zastępstw procesowych organ prowadzący zapewnił właściwe środki finansowe w budżecie szkoły. Ponadto żaden z pracowników nie został przywrócony do pracy, mimo iż takie żądania zawarte były w pozwach.

Ponadto w okresie odsunięcia jej od pełnienia funkcji dyrektora szkoły, obecny burmistrz doprowadził do wypowiedzenia pełnomocnictwa procesowego przez pełniącą obowiązki dyrektora, która nie odwołała się od niekorzystnego wyroku i wypłaciła odszkodowanie dwóm pracownicom w kwocie ponad 24.000 zł.

Podkreśla również, że nie ma żadnych dowodów świadczących o mobbingu w szkole. Podane zarzuty dotyczące mobbingu są bezpodstawne, ponadto odnoszą się do tych samych pracowników, którzy zostali zwolnieni z powodu redukcji, a w sprawach z ich powództwa toczących się przed Sądem Pracy nie podnoszono w treści pozwu, że zwolnione osoby były przeze skarżącą mobbingowane. Podany, zatem przez burmistrza zarzut jest bezpodstawny.

Wskazała ponadto, że burmistrz Miasta D.M. formułując uzasadnienie zarządzenia potwierdza w istocie, że dopuścił się ingerencji w autonomiczne prawo dyrektora szkoły dotyczące właśnie polityki personalnej. Orzecznictwo natomiast w tym zakresie jest jednoznaczne i wyraźnie wskazuje na brak uprawnień organu prowadzącego w tym zakresie. Ograniczenia te podyktowane są prawem oświatowym. Dyrektor jako kierownik zakładu pracy ma za zadanie kształtowanie polityki kadrowej i samodzielnie podejmuje decyzje kadrowe, co gwarantuje mu Karta Nauczyciela i Ustawa o Systemie Oświaty. Wnosząca skargę podniosła, że Burmistrz D.M. natomiast niejednokrotnie podejmował próby wpłynięcia na jej osobę w sprawach dotyczących ruchów kadrowych. W dniu [...] lipca 2013 r. sporządził pismo, w którym zabronił dyrektorom szkoły podejmowania samodzielnie decyzji personalnych. Podkreśliła, że w jej ocenie takie zachowanie jest niezgodne z obowiązującym prawem.

Następnie wyjaśniła, że Burmistrz w dniu [...] sierpnia 2013 r. sporządził pismo, w którym prosił o informację o istniejących wolnych wakatach. W odpowiedzi nie wykazała wolnych etatów, gdyż na dzień [...] sierpnia 2013 r. takich nie było. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2013 r. zatrudniła germanistę, co stanowi jej autonomiczne prawo znajdujące źródło w ustawie o systemie oświaty, a konkretnie w art. 39 ust. 3 i nie można jej czynić zarzutu jak to robi burmistrz, że nie konsultowała z nim zatrudnienia germanisty. Zaznaczyła dodatkowo, że nigdy nie wprowadziła organu prowadzącego w błąd, ani nie zataiła wakatu. Na dzień [...] kwietnia 2013 r. nie było wolnych wakatów w szkole, gdyż nauczyciel historii złożył wypowiedzenie w dniu [...] maja 2013 r. i na dzień składania aneksu nr [...] do arkusza organizacyjnego tj. na dzień [...] września 2013 r. też nie było wolnego wakatu w szkole, gdyż w dniu [...] sierpnia 2013 r. podpisała umowę o pracę z nauczycielem języka niemieckiego. Dokonując natomiast przesunięć nauczycieli zawsze miała na względzie ocenę ich pracy na zajmowanym stanowisku i wywiązywanie się z powierzanych im zadań.

W jej ocenie natomiast, ocena organu prowadzącego w zakresie przesunięć nauczycieli (dokonana przez burmistrza Miasta w uzasadnieniu zarządzenia) nie może być obiektywna, gdyż to dyrektor szkoły posiada wiedzę i ocenia nauczycieli za wykonywaną przez nich pracę, a nadto wykracza poza kompetencje burmistrza, a wkracza w kompetencje dyrektora. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że organ prowadzący nie może ingerować w to, w jaki sposób dyrektor szkoły sporządza arkusz organizacji szkoły, nawet, jeżeli uzna go za niekorzystny finansowo. Tymczasem sporządzony przez nią arkusz organizacyjny Zespołu Szkół [...] na rok 2013/2014 jest korzystny finansowo, gdyż w arkuszu organizacyjnym sporządzonym w kwietniu 2013 roku przewidziano 1453,5 godzin, a w aneksie sporządzonym [...] września 2013 r. wykazano 1370,5 godzin (dowodem jest sprawozdanie finansowe za I półrocze 2013 r. sporządzone w lipcu 2013 r. potwierdzające dobrą kondycję finansową szkoły). Wyjaśniła, że kontrole, jakich w czasie wakacji w szkole dokonał organ prowadzący realizowane były przez dwie osoby i sporządzone zostały do nich dwa protokoły, które organ prowadzący dostarczył mi po upływie miesiąca od zakończenia kontroli i o których otrzymanie musiała interweniować. Zakwestionowała jednocześnie wskazane kontrole, z uwagi na niejasny zakres czynności kontrolnych.

Wyjaśniła także, że niezwłocznie po otrzymaniu informacji o przerwaniu jej urlopu stawiła się (w dniu [...] lipca 2013 r.) do pracy i przygotowała dokumenty do kontroli na dzień [...] lipca 2013 r., w tym też dniu kontrolujący wpisał się do księgi kontroli i otrzymał wszystkie dokumenty określone tematem kontroli. Dopiero pisemnie z [...] lipca 2013 r. burmistrz podał zakres kontroli i na bieżąco kontrolujący otrzymywał żądane przez niego dokumenty. Do przekazanego jej do podpisu w dniu [...] września 2013 r. protokołu kontroli odniosła się szczegółowo na piśmie.

Ponadto w dniach od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. przeprowadzona została kompleksowa kontrola przez organ prowadzący w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi, prawidłowości gospodarowania środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, realizacji zaleceń pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w Zespole Szkół [...] przez jednostki zewnętrzne za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2013 r. (stanowisko dyrektora piastowałam w okresie od [...] września 2011r.), która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w okresie pełnienia przeze mnie funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] (kontrole przeprowadzał audytor wewnętrzny Urzędu Miasta),

Zarzuciła, że Burmistrz D.M. nie opisuje w uzasadnieniu rezultatu kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez audytora wewnętrznego K.C., (której zakres obejmował także przedmiot kontroli A.M.). Burmistrz nie informuje w uzasadnieniu, że kontrola wypadła pozytywnie bez zaleceń i stwierdzonych nieprawidłowości. W październiku 2013 roku Kuratorium Oświaty przeprowadziło kontrolę doraźną, która również nie wykazała żadnych uchybień w zakresie przedmiotu kontroli. Ponadto podkreślam, że wszystkie kontrole przeprowadzone przez kuratorium oświaty za czasów mojej kadencji nigdy nie wykazały nieprawidłowości.

Wyjaśniła także, że jako dyrektor szkoły nie chciała i nie chce działać niezgodnie z prawem i nie ma podstaw do zarzucania jej braku współpracy ze związkami zawodowymi. Wyjaśniła, że w żadnym z toczących się procesów nie zarzucono jej braku współpracy z organizacjami związkowymi. Wskazała takze na opinię radcy prawnego Urzędu z dnia 9.07.2013r. zgodnie, z którą MKOiW NSZZ Solidarność jak i Sekcja Regionalna Oświaty i Wychowania NSZZ nie są zakładową organizacją związkową ani uprawnionym do działalności związkowej organem Związku. Nie prawdą jest także, że nie ma współpracy ze Związkiem Nauczycielstwa Polskiego, bo przecież wszystkie obowiązujące w szkole regulaminy zostały uzgodnione i podpisane przez przedstawiciela ZNP.

Wreszcie podkreśliła, ze w jej ocenie Burmistrz rażąco naruszył art. 34 a u.s.o., który określa kompetencje burmistrza, a treść uzasadnienia wydanego zarządzenia wykracza poza jego kompetencje. Ponadto rażaco narusza on art. 34 b u.s.o. w ten sposób, że ingeruje w działalność szkoły w dziedzinie, której nie ma upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wzglednie jej oddalenie. W pierwszej kolejności wyjąśnił, iż w jego ocenie niniejsza sprawa nie mieści sie w zakresie kognicji sądów administracyjnych, zaś właścywy w tym przedmiocie jest sąd powszechny. W dalszej organ potrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarzonym zarządzeniu. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie narusza przepisów prawa, i zostało w sposób wycerpujący uzasadnione. Wskazał, iż skarżacej zarzucono liczne nieprawidłowości, które jako całokształt spełniły przesłanke, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącej podstawę odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia stanowiły okoliczności wskazane w uzasadnieniu zarządzenia a wymienione odpowiednio w punktach od 1 do 5. Nadmieniono, że już sam konflikt istniejący między skarżącą jako dyrektorem szkoły z jednej strony, a gronem pedagogicznym szkoły i pozostałymi pracownikami zatrudnionymi w szkole oraz rodzicami dzieci w niej się uczącymi z drugiej strony, a który to konflikt powstał z winy skarżącej, stanowi wyczerpanie przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, prowadzi do zagrożenia do celów szkoły i prowadzi do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z treścią odpowiedzi na skargę. Podtrzymała swoje wywody i twierdzenia zawarte w skardze, zaprzeczajac jednocześnie twierdzeniom organu.

Wskazała, że podkreślone przez organ liczne nieprawidłowości, w istocie opieraja sie na ogólnikowych twierdzenianiach. W uzasadnieniu pisma odniosła sie również do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi an skargę. Podniosła, że organ wskazując w odpowiedzi na skargę ,, liczne nieprawidłowości"- nie wskazuje, jakie konkretne nieprawidłowości były podstawą odwołania, posługuje się ogólnikami zamiast konkretami. Jej zdaniem z uwagi na fakt, że w szkole w 2013 roku było zatrudnionych dwóch germanistów oraz pięciu nauczycieli z uprawnieniami do nauki historii nie było zasadnym zatrudnianie kolejnego nauczyciela historii, a nadto jeden z germanistów z uwagi na stan zdrowia nie był pewien powrotu do pracy we wrześniu z urlopu dla poratowania zdrowia. Stwierdziła, że zarzuty dotyczące nieprawidłowych relacji między nią jako dyrektorem szkoły a pracownikami szkoły i rodzicami są oparte na anonimach, nigdy nie zostały jej przedłożone do wyjaśnienia, organ nie podjął żadnych kroków do ich ,,zweryfikowania". Jako potwierdzenie prowadzenia przez nią prawidłowej polityki finansowej podał fakt, że ,,nowy" dyrektor, który pełni swoje obowiązki od listopada przeprowadził remont sali gimnastycznej za kwotę 45.560 złotych tj. z pieniędzy zaoszczędzonych przez skarżącą, a nadto zakupiła częściowo wyposażenie do dziennika elektronicznego. Uwagi Państwowej Inspekcji Pracy dotyczące regulaminów obowiązujący w szkole, a wprowadzonych do życia gdy dyrektorem szkoły był jej poprzednik zostały przez nią wprowadzone i przedstawione do uzgodnienia związkom zawodowym – ale związek zawodowy Solidarność nie zaaprobowały zmian, zażądały premii regulaminowej w wysokości 20% na co szkoły z uwagi na sytuację finansową nie było stać. Podnosząc zarzut nieprawidłowości w udzielaniu pełnomocnictw i domagając się ich wypowiedzenia organ na pytanie skarżącej nie wskazał na czym te nieprawidłowości polegały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego , zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2013 roku, sprawie odwołania M.Z. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...] bez wypowiedzenia.

W pierwszej kolejności jednak Sąd zmuszony jest odnieść się do rozważań organu zawartych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego i związanego z tym wnioskiem o odrzucenie skargi. Twierdzenie takie jest nieuprawnione z następujących przyczyn.

Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkoła publiczna, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności za sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym, skutki zarówno w sferze prawa prac, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem (art. 36 ust. 1 bądź 2 u.s.o. – przykładowo – wyrok NSA z: 27 września 2012 r., I OSK 1300/12; 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, Lex nr 816630; 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10, Lex nr 595413; wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2011 r., III SA/Gd 250/11, Lex nr 1101349). Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy (zarządu powiatu) za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunki wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio – cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02). W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (wyrok NSA z 12 maja 2003 r.).

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu. Zarządzenie burmistrza o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Wszak zakres oceny jej legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych go podjęcia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2013 roku w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora M.Z. bez wypowiedzenia należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art.38 ustawy z dnia 7 września 1990 roku o systemie oświaty ( tj. Dz.U. 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Jako podstawą prawną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1990 roku o systemie oświaty.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Wymaga także podkreślenia, że powołany przepis (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1047/11,LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 681/11,LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10, publ. LEX nr 953908).

Ponadto oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ. LEX nr 1163108).

Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno zawierać uzasadnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie ,,przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Należy podkreślić, że fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy winien podlegać ocenie w oparciu o przepis art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz funkcji uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Organ wbrew ciążącego na nim obowiązku nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez skarżącą została spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Zarzuty przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia można przedstawić w kliku zasadniczych punktach.

Pierwsza grupa zarzutów dotyczy niewłaściwej współpracy dyrektora szkoły z organem prowadzącym, nauczycielami oraz pozostałymi pracownikami szkoły , jak i związkami zawodowymi, co skutkuje między innymi brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniem szkoły. Organ uzasadniając powyższy zarzut powołuje się w istocie takie okoliczności jak procesy sądowe toczące się między szkołą i nauczycielami oraz pozostałymi pracownikami szkoły. Z jednej strony należy zauważyć, że w nie wszystkich przypadkach szkoła występuje jako strona pozwana. Kila spraw sądowych jak wynika ze skargi, a czego organ nie zakwestionował w odpowiedzi na skargę toczy się z powództwa szkoły między i dotyczą kwestii rozliczenia się przez pozwanych ze środków finansowe jakie otrzymali od komitetu rodzicielskiego z obowiązkiem rozliczenia się z nich. Jako dowód niewłaściwej współpracy skarżącej z nauczycielami oraz pracownikami szkoły organ przytoczył rozstrzygnięcia jakie zapadły w kilku zakończonych już procesach. Zdaniem organu świadczą o tym zawarte ugody oraz wyroki zasądzające na rzecz dwóch nauczycieli odszkodowań oraz na rzecz jednego z pracowników. Z zawartych w aktach administracyjnych odpisów wyroków oraz uzasadnień dotyczących zwolnienia dwóch nauczycieli wynika, że sąd pracy uznał, iż w Zespole Szkół [...] doszło w 2012 roku do zmian organizacyjnych, których wprowadzenie mogło być powodem do podejmowania decyzji o konieczności dokonania wypowiedzeń nauczycielom zatrudnionych w tej szkole w szkole nastąpiły zmiany dotyczące zmniejszenia liczby oddziałów, godzin, dzieci uczęszczających do szkoły, w tym w grupie edukacji wczesnoszkolnej, w której zajęcia prowadziły zwolnione nauczycielki. Należy zauważyć, że skarżąca przed podjęciem powyższej decyzji jako dyrektor szkoły konsultowała powyższe z organem prowadzącym. Natomiast sąd pracy rozpatrując pozwy obu nauczycieli zasądził odszkodowania w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia z uwagi na podważenie przez zwolnionych nauczycieli kryteriów wyboru nauczycieli do zwolnienia. Natomiast z treść ugód jakie zostały zawarte z innymi pracownikami w sprawach toczącymi się przed sądem pracy nie uprawnia do stwierdzenia, że wymierzone im kary upomnień i nagan zostały im wymierzone bezzasadnie. W zawartych ugodach strony stwierdziły, że obaj pracownicy przyjęli do wiadomości oczekiwania pracodawcy dotyczące ustalonej w szkole organizacji pracy i nie będą powtarzać się zdarzenia z powodu których nałożono kary porządkowe, a pracodawca uznając, że nałożone kary spełniły swoją funkcję uznał je za niebyłe z dniem zawarcia ugód. W jednej sprawie nastąpiło to w dniu [...] grudnia 2011 roku, a w drugiej w dniu [...] grudnia 2011 roku. Mając na uwadze okresy jaw jakich nastąpiły zdarzenia mające podstawę podejmowanych przez skarżącą decyzji będących następnie przedmiotem postępowań przed sądem pracy należy stwierdzić, że nastąpiły one w dłużnym okresie czasu, brak jest podstaw do przyjęcia, że są one zbliżone czasowo, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami i pozostałymi pracownikami powodujące destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą. Organ nie wskazał konkretnie spraw sądowych, w których szkoła jest stroną i nie wykazał, aby prowadziły one faktycznie do destabilizacji pracy szkoły, wiązały się z zarzutem dyskryminacji i mobbingu, zwłaszcza, że przedmiot postępowań sądowych toczących się przed sądem pracy z udziałem szkoły jest zróżnicowany (od zwolnień z pracy, poprzez udzielanie kar porządkowych poprzez roszczenia finansowe w których szkoła występuje w charakterze powoda). W tym miejscu należy zauważyć, że zasady przeprowadzania postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasad pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a), wykluczają przyjęcia za podstawę ustaleń odnośnie okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy anonimów. Mogą też co najwyżej stanowić jedynie podstawę uzyskania przez organ wiadomości o faktach wymagających sprawdzenia poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem powyższych zasad postępowania administracyjnego i unormowań dotyczących zasad przeprowadzania dowodów. Zdaniem Sądu nie można zakwalifikować jako ,,przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie przekazania przez dyrektora szkoły informacji organowi prowadzącemu zgodnie z jego zarządzeniem odnośnie wolnych etatów nauczycielskich. Organ zarówno w piśmie zobowiązującym nauczycieli placówek szkolnych do przekazywania powyższych informacji nie wskazał dla jakich celów pozyskiwanie takich informacji jest mu niezbędne. Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powyższej informacji nie zawarł. Nie wątpliwie może to mieć znaczenie przy planowaniu środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia potrzeb placówek oświatowych i można domniemywać, że taki był cel uzyskiwania takich informacji przez organ prowadzący w niniejszej sprawie. Jednak organ w niniejszej sprawie nie wykazał jakie konsekwencje miało nie przekazanie przez skarżącą informacji o wolnym etacie na funkcjonowanie szkoły i współpracę z miedzy tym podmiotami. Jednak trudno przyjąć, że nie przekazanie takiej informacji w niniejszej sprawie przez skarżącą miało taki wpływ, że uzasadniało zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W aktach sprawy administracyjnej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów, wyjaśnień, które pozwoliłby na dokonanie w tym zakresie wiążących ustaleń pod kątem oceny zasadności odwołania M.Z. z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole. Z przyczyn wyżej wskazanych nie może stanowić takiego dowodu dołączony do akt sprawy anonim dotyczący powyższych stosunków. Zdaniem Sądu organ opisują przebieg kontroli jaką przeprowadzono na jego zarządzenie w lipcu 2013 roku odnośnie pełnomocnictw udzielonych przez skarżącą w zakresie obsługi prawnej nie wykazał jakie następstwa do funkcjonowania szkoły miał fakt, że spotkała się ona z osobą kontrolującą zdaniem organu dopiero po 10 dniach, a następnie w sposób opieszały przekazywała dokumenty niezbędnym do przeprowadzenia i zakończenia kontroli w zaplanowanym terminie. Zdaniem Sądu nawet przy przyjęciu, że przekazanie tych dokumentów mogło nastąpić szybciej, nie oznacza jeszcze iż prowadziło to zagrożenie do realizacji podstawowych funkcji szkoły. W tym miejscu należy zauważyć, że organ nie podniósł, że ostateczne ustalenia poczynione po zakończeniu tej kontroli doprowadziły do stwierdzenia istotnego naruszenia w tym zakresie uprawnień przez skarżącą i konkretnie jakich naruszeń. Zdaniem Sądu nawet przy przyjęciu, że przekazanie dokumentów nastąpiło z pewnym opóźnieniem (należy mieć na uwadze, że kontrolę w tym zakresie przeprowadzono w okresie urlopowym i poinformowaną skarżącą o jej przeprowadzeniu w dniu wydania zarządzenia tj. 10 lipca 2013 roku), trudno przyjąć aby to zdarzenie stanowiło przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy więc stwierdzić, że odnośnie tego zarzutu organ nie wykazał, iż spełnia on przesłankę określoną w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy nadto podkreślić, że przeprowadzona w okresie od [...] sierpnia do [...] sierpnia kontrola przez audytora wewnętrznego K.C. obejmująca okres od [...] czerwca 2011 roku do [...] lipca 2013 roku nie wykazała nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem przyznanych szkole środkami budżetowymi w tym w zakresie udzielania pełnomocnictw przez dyrektora (skarżącą) do reprezentowania szkoły w toczących się w tym okresie sprawach sądowych. Jedynie stwierdzono nieprawidłowości w sposobie naliczania odpisu na ZFŚS. Kwoty stanowiące podstawę naliczenia odpisów zostały zawyżone w stosunku do obowiązujących. W związku z powyższym audytor zalecił dokonać pod koniec roku budżetowego dokonać korekty. Stwierdzono jednocześnie, że środki zakładowego funduszu świadczeń socjalnych były prawidłowo wydatkowane- zgodnie z obowiązującym regulaminem. Powyższe wynika z znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z przeprowadzonej kontroli. Ustalenia w nim zawarte nie pozwalają w żaden sposób przyjąć, aby skarżącą jako dyrektor szkoły dokonała przekroczenia swoich uprawnień w sposób destabilizujący funkcjonowanie szkoły. W punkcie 4 uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia dotyczącym nieprawidłowości w relacjach pomiędzy pracodawcą a pracownikami szkoły, podniesiono, że konsekwencją tego jest między innymi obniżenie wyników w nauczaniu szkoły, niewykorzystanie możliwości w tym zakresie jakie faktycznie posiada szkoła. Jednak i ten zarzut postawione skarżącej jako dyrektorowi szkoły nie został wykazany w odpowiedni sposób. Oprócz tak ogólnie sformułowanego zarzutu nie przytoczono faktów pozwalających na jego ocenę. Takich danych brak jest również w złożonych aktach administracyjnych. Okoliczność, że występuje konflikt między dyrektorem szkoły, a określoną grupą pracowników może rzutować na wyniki osiągane przez szkołę w procesie nauczania dzieci, ale to nie oznacza iż faktycznie tak jest. Jeżeli nawet zauważalne jest obniżenie tych wyników organ winien wykazać, że jest to następstwem błędnych decyzji podejmowanych przez dyrektora, a nie następstwem innych okoliczności, a nadto jego działanie w tym zakresie by należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co również organ winien wykazać w uzasadnieniu, a co znajdowałby potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się zatem zbiorczo do zarzutów organu prowadzącego zwrócić należy zatem uwagę, że w uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ogóle nie wskazano bowiem na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami a działalnością szkoły. Poza sporem pozostaje fakt, że żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań. Organ takiej szkody nie wykazał, a zwłaszcza szkody powstałej z winy skarżącej. Za taką szkodę nie można uznać konieczności wypłacenia dwóm nauczycielom odszkodowań. W przypadku gdy zachodziła konieczność zwolnienia nauczycieli w związku ze zmianami organizacyjnymi, a potwierdził sąd pracy w uzasadnieniu wyroku zawsze istnieje ryzyko po stronie pracodawcy zastosowanie kryteriów wyboru pracowników do takiego zwolnienia, które zostanie następnie skutecznie zakwestionowane przez sądem. Takie działanie dyrektora szkoły i związaną z tym konieczność wypłacenia odszkodowania i to w wysokości nie mającej wpływ na funkcjonowanie danej placówki oświatowej nie można zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu niektóre postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty skarżącej przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Opisane przez organ okoliczności nie mają takiego charakteru, aby uniemożliwiały nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Organ nie wykazał, wskazując na te okoliczności, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacji funkcji szkoły. Należy zauważyć, że nawet wystąpienie ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia decyzji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Użyte w tym przepisie słowo ,,może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i brakiem obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997r. nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Powyższy warunkom zaskarżony akt administracyjny nie odpowiada.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie ! sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. O kosztach postepowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Zgodnie z wnioskiem skarżącej zasądzono na jej rzecz od organu tytułem zwrotu tych kosztów kwotę 200 złotych tj. uiszczoną opłatę.