I GSK 1304/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner
Marek Krawczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 138/23	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1775; art. 2, art. 24 ust. 10; Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 138/23 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 10 lutego 2023 r. nr 58/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 138/23 oddalił skargę I. P. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lutego 2023 r. nr 58/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1/ art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, mimo iż decyzja o przyznaniu płatności nie uwzględnia w całości żądania skarżącej i winna być jej doręczona, a termin do wniesienia odwołania biegnie od daty jej doręczenia;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 9, art 77 i art. 136 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i uznanie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sytuacji, gdy nie poczyniły żadnych ustaleń co do okoliczności złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz wydania i doręczenia skarżącej decyzji, skutkiem czego było przyjęcie, że decyzja uwzględniała w całości żądanie skarżącej i organ nie miał obowiązku jej doręczenia.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zasądzenie od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce k/Lublina na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowo administracyjnym, według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W zakreślonym ustawowo terminie organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu, których w niniejszej sprawie z urzędu nie stwierdzono.

Rekapitulując stan niniejszej sprawy należy zauważyć, iż strona złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu z dnia 3 stycznia 2023 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawę prawną decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.), uchylonej z dniem 15 marca 2023 r., obowiązującej jednak w dacie wydawania przez organ decyzji i zaskarżonego postanowienia.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonym postanowieniu na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W zaskarżonym postanowieniu organ omówił przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń i terminów. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. upłynął w dniu 26 stycznia 2023 r. Organ powołał przepis art. 24 ust. 9 i ust. 10 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wskazując, że za dzień doręczenia decyzji, w przypadku, gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony lub rachunku strony prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że płatność z tytułu wyżej wymienionej decyzji przekazana została na konto skarżącej 12 stycznia 2023 r. W dniu 3 lutego 2023 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji, nadane w urzędzie pocztowym 2 lutego 2023 r. Odwołanie złożone w dniu 2 lutego 2023 r. zostało zatem wniesione po upływie terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia 3 stycznia 2023 r. jest decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 9 ustawy o płatnościach - jest bowiem decyzją, która uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2 ustawy. Nie ma też wątpliwości, że skarżąca w terminie 14 dni od daty uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym nie wystąpiła o doręczenie decyzji. Za datę doręczenia decyzji uznać zatem należy, zgodnie z art. 24 ust. 10 ustawy o płatnościach bezpośrednich, dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony. Z akt sprawy wynika, że płatność przyznana decyzją z 3 stycznia 2023 r. została przekazana na konto skarżącej w dniu 12 stycznia 2023 r. (wydruk z Raportu DPB 2022 - k. 40 akt adm.). Skarżąca tej okoliczności nie kwestionowała.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego upłynął w dniu 26 stycznia 2023 r.

Powyżej zarysowany przebieg postępowania pozwala dojść do wniosku, że przedmiotem badania pozostaje legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 129 § 2 i § 3 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym obowiązany jest zbadać czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wobec wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia 3 stycznia 2023 r., której termin do wniesienia odwołania upłynął 26 stycznia 2023 r., to organ odwoławczy miał podstawy do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.

Ze wszystkich powyższych względów należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli działania organów administracji, która doprowadziła do prawidłowej konkluzji o zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 24 ust. 9 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a w konsekwencji o braku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujących oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone.

Prawidłowo bowiem WSA w Lublinie stwierdził, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane w drodze decyzji. Od decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 24 ust. 4). Zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy, jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1, uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. Z kolei z przepisu art. 24 ust. 10 ustawy wynika, że za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony lub rachunku strony prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej. Żądanie doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, o którym mowa w art. 5, w terminie 14 dni od dnia uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony lub rachunku strony prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej (art. 24 ust. 11). W przypadku gdy strona wystąpiła z żądaniem doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, odwołanie od tej decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 12).

Z powołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli decyzja, o której mowa w art. 24 ust. 1, uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, a przy tym rolnik nie wystąpił z żądaniem doręczenia decyzji w terminie 14 dni od dnia uznania płatności na rachunku bankowym, to wówczas czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji biegnie od dnia uznania płatności na rachunku bankowym rolnika.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja organu I instancji jest decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 9 ustawy o płatnościach - jest decyzją, która uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2 ustawy. Nie ma też wątpliwości, że skarżąca w terminie 14 dni od daty uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym - nie wystąpiła o doręczenie decyzji. Za datę doręczenia decyzji uznać zatem należy, zgodnie z art. 24 ust. 10 ustawy o płatnościach, dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony.

W postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie przytoczonych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). To na rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności, ustawodawca nałożył (wprost) obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postepowaniu, czy też przejawiania inicjatywy dowodowej. Dlatego nie są uzasadnione zarzuty strony dotyczące okoliczności złożenia wniosku o przyznanie płatności. Nie doszło nadto do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w postępowaniu dotyczącym ww. płatności przepisy te nie obowiązują.

Ponadto prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że w znajdującym się w aktach administracyjnych wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2022 zaznaczone były, jako objęte żądaniem strony, tylko jednolita płatność obszarowa z towarzyszącymi jej innymi wymienionymi w tym samym punkcie wniosku płatnościami i uzupełniająca płatność podstawowa (wniosek o przyznanie płatności - k. 33 akt adm.). Z treści wniosku wynika niewątpliwie, że płatność, którą wymienia skarżąca w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do sądu, czyli płatność niezwiązana do tytoniu, wymieniona w odrębnym punkcie formularza wniosku, nie była objęta żądaniem wniosku, ponieważ nie zaznaczono jej żadnym znakiem (według pouczenia powinien być to znak X) w kratce przypisanej tej płatności.

Należy podkreślić, że okoliczności, które opisuje skarżąca kasacyjnie związane ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności w zakresie obejmującym płatność niezwiązaną do tytoniu nie uzasadniają w stanie faktycznym badanej sprawy innej niż dokonana przez WSA w Lublinie oceny, że skarżąca złożyła odwołanie z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy nie był zatem zobowiązany, wbrew zarzutom skargi kaasacyjnej, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełniania materiału dowodowego na okoliczność zasadności przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z pominięciem płatności niezwiązanej do tytoniu

Mając na względzie ogół zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.