Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1710/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Lu 113/08, oddalający skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej.

Wyroki powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu wniosków T. S., J. S., S. S. i A. S. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 27 października 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia 20 stycznia 1988 r., nr [...], ustalającej lokalizację pracowni cukierniczej przy ul. P. (obecnie: P.) 10 w L.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że opisaną decyzją z dnia 27 października 2006 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 1988 r., wskazując, iż mimo podjętych prób decyzja ta nie została odnaleziona. Brak wskazanej decyzji oraz akt postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w myśl art. 157 § 3 k.p.a.

Utrzymując w mocy tę decyzję Kolegium podzieliło stanowisko w niej wyrażone i wskazało, że w trakcie postępowania odnaleziono decyzję z dnia 25 stycznia 1988 r., nr [...], ustalającą lokalizację pracowni cukierniczej, jednakże wnioskodawcy wskazali, że nie wnosili o stwierdzenie nieważności tej decyzji, lecz decyzji z 20 stycznia 1988 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył T. S., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że organ ma trudności ze znalezieniem oryginału decyzji bądź dokumentów związanych z jej wydaniem stanowi naruszenie zasady praworządności. Z uwagi na treść decyzji z dnia 31 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę cukierni, która wprost opiera się na przedmiotowej decyzji, Kolegium powinno zbadać całość dokumentacji związanej z decyzją o pozwoleniu na budowę, czego nie uczyniło.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi T. S., wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Lu 113/08, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skoro nie istnieją przekonujące dowody, że przedmiotowa decyzja została wydana, to brak jest podstaw do dokonania jej oceny merytorycznej. Kolegium podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy decyzja ta faktycznie został wydana, poszukiwania dotyczyły bowiem nie tylko decyzji lokalizacyjnej i dokumentów z nią związanych, ale również dokumentów związanych z decyzją z dnia 31 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, gdyż nie stwierdzono, by w obrocie prawnym istniał wskazany przez skarżącego akt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 157 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd podzielił stanowisko organu, mimo że organ swoją decyzję wydał bez wyjaśnienia sprawy, bo z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej nr [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L.,

3. art. 141 § 4 tej ustawy polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanowiska strony, która odnalezienie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej upatruje w aktach sprawy Urzędu Miasta L. nr [...] i zgłosiła taki wniosek dowodowy, a organ do tego wniosku nie ustosunkował się.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1710/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zdaniem NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że skoro nie istnieją przekonujące dowody, potwierdzające wydanie decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r., to niemożliwe jest dokonanie jej oceny. Twierdzenie takie, bez wcześniejszego niespornego ustalenia, że decyzji takiej nie wydano, jest błędne. W sprawie tej SKO nie podjęło bowiem wszelkich czynności w celu ustalenia, czy wskazana decyzja z dnia 20 stycznia 1988 r. faktycznie została wydana. Natomiast w razie niemożności odnalezienia tej decyzji organ winien był przeprowadzić postępowanie mające na celu odtworzenie akt postępowania w tej sprawie i samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 października 2006 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą na organie także w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. organ może wówczas przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, gdyż jest on obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie dążyło do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że z decyzji Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 1988 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego wynika, że rozstrzygnięcie to poprzedzone było decyzją lokalizacyjną tego Wydziału z dnia 20 stycznia 1988 r. nr [...]. Z pisma Wojewody L. z dnia 9 stycznia 2007 r. nr [...], wynika również, że do akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego mogła być dołączona kopia powołanej decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. Akt tych Urząd Wojewódzki w L. nie posiadał, gdyż przekazane zostały z odwołaniem od innej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a po wydaniu decyzji przez ten organ wraz ze skargą zostały przekazane do sądu administracyjnego i nie zostały zwrócone organowi.

W ocenie Sądu, przeprowadzenie analizy wskazanych wyżej akt administracyjnych może doprowadzić do odnalezienia powołanej decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. Takich ustaleń nie dokonało jednak Kolegium w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, iż nawet ewentualny brak omawianej decyzji w wskazanych wyżej aktach nie oznacza jej nieistnienia, dopóki nie zostanie to ustalone z całą pewnością w oparciu o inne przesłanki. W takim wypadku Kolegium zobowiązane byłoby do podjęcia działań mających na celu odtworzenie tej decyzji, po to, by wykluczyć jej nieistnienie. Gdyby ustalono, że decyzji, której dotyczy postępowanie, nie udało się odnaleźć i cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym uległ zniszczeniu, to organ administracji winien podjąć czynności zmierzające do odtworzenia tego materiału.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że z przepisów k.p.a. nie wynika zakaz prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym. Nie wynika również obowiązek organu administracji orzekania wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Zazwyczaj materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Może jednak zdarzyć się sytuacja, iż materiał ten uległ zniszczeniu bądź zaginięciu w całości lub w części. Konieczne jest wówczas przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu jego odtworzenia (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, niepubl.).

Akta administracyjne lub brakująca decyzja powinny być więc odtworzone w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie zawierają norm regulujących postępowanie w przedmiocie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą , dopuszczalne jest a nawet konieczne staje się w takiej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działu IX p.p.s.a. (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 660).

W ramach postępowania w przedmiocie odtworzenia akt (lub omawianej decyzji) można ustalić, czy decyzja z dnia 20 stycznia 1988 r. rzeczywiście istnieje, czy też w decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego jedynie omyłkowo oznaczono decyzję lokalizacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, w szczególności zaś podejmie wszelkie niezbędne kroki mające na celu odnalezienie omawianej decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. bądź odtworzenie akt administracyjnych sprawy lub samej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 października 2006 r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.