I OSK 1533/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-24	
Data wpływu	2012-06-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Joanna Banasiewicz
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Komunalizacja mienia	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1903/11	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73 ust. 1; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1903/11 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz R.C. kwotę 846 (osiemset czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1903/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 lutego 2011 r. nr [..] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia 9 lutego 2011 r., nr [..] stwierdził nabycie przez Gminę [..] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [..], gm. [..], oznaczonej jako działki nr ]..] o pow. 0,0315 ha i nr [..]o pow. 0,0475 ha, zajętej pod drogę publiczną – gminną nr [..] (obecnie [..]) relacji [..] [..].

Pismem z dnia 26 lutego 2011 r., uzupełnionym w dniu 7 marca 2011 r., R.C. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W związku z powyższym Minister stwierdził, że nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością.

Dalej Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w [..]j, gm. [..], oznaczona jako działki nr [..] (z której wydzielono działkę nr [..]) i nr [..] (z której wydzielono działkę nr [..]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G.Z.. Następnie, na podstawie umowy darowizny z dnia 16 maja 2003 r., Rep A nr [..], własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..], objętych księgą wieczystą KW nr [..], nabyła R.C.. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z rozporządzeniem Nr 40/95 Wojewody Rzeszowskiego z dnia 28 lipca 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Rzeszowskiego Nr 8 z dnia 31 sierpnia 1995 r., droga relacji [..], została zaliczona do kategorii dróg gminnych i stosownie do art.103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą publiczną – gminną.

Minister podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 października 2009 r. pod nr [..], przedstawiająca przebieg granicy pasa drogowego drogi gminnej nr [..] (poprzednio nr [..]) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z której wynika, iż działki nr [..] i nr [..] wchodziły w skład pasa drogi publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister wskazał, że ww. dokument w sposób należyty potwierdza stan zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnił przy tym, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznoprawnego Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Na powyższe czynności wskazują, zdaniem organu, oświadczenia z dnia 3 sierpnia 2010 r. Z.G. (sołtysa [..] w latach 1990-1994), z dnia 2 sierpnia 2010 r. D.T. (sołtysa [..] w latach 1994-2006) i J.N. z dnia 4 sierpnia 2010 r. Z ww. dokumentów wynika, że na drodze gminnej relacji [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. było wykonywane władztwo publicznoprawne polegające na jej naprawie, asfaltowaniu, poprawianiu rowów oraz uzupełnianiu żwirem ubytków drogi. J.N., pracujący na stanowisku inspektora Urzędu Gminy w [..] do spraw komunikacji i dróg w latach 1998-1999 oświadczył także, że na odcinku drogi [..] Gmina wykonała utwardzenie żwirem.

Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 28 czerwca 2010 r., przeprowadzonej przed Wojewodą Podkarpackim, z zeznań M.S. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie była utrzymywana przez Gminę [..]. J.C. zeznał, iż od 1995 r. wraz z żoną użytkował przedmiotowe działki, zaś użytkowanie polegało m.in. na koszeniu traw, wycinaniu drzew, udrażnianiu przepustów, pogłębianiu rowów znajdujących się w granicach przedmiotowych działek i sąsiadujących z drogą. Wójt Gminy [..] oświadczył, iż droga był utrzymywana przez Gminę [..] i wniósł o dołączenie do dokumentacji decyzji zezwalających na wycięcie drzew. R.C. zeznała natomiast, że ww. drzewa były krzakami porastającymi rów blokującymi odpływ wody.

W uzasadnieniu decyzji Minister, odwołując się do pisemnego oświadczenia B.T. z dnia 25 lutego 2011 r., o użytkowaniu przez niego do 2001 r. działek nr [..] i nr [..] poprzez wypasanie krów, koszenie trawy i suszenie jej na siano oraz o koszeniu rowów i poboczy drogi sąsiadujących z ww. działkami stwierdził, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością było wykonywane, przy czym wykonywanie bieżącego utrzymania działek nr [..] i nr [..] przez właścicieli nieruchomości (bądź inne osoby) nie wykluczało władania publicznego Gminy [..].

Reasumując Minister uznał, że wobec zaistnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ustawy zasadnym było stwierdzenie nabycia przez Gminę [..] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornych nieruchomości.

Skargę na decyzję z dnia 9 sierpnia 2011 r. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.C., reprezentowana przez adwokata J.S.. Strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez stwierdzenie, że Gmina [..] nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności części nieruchomości położonej w [..], gm. [..], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr: [..] o pow. 0,0315 ha i [..] o pow. 0,0475 ha, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [..] ([..]) relacji [..];

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7, 77, 80 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonania jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niezałatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

b) art. 9 Kpa poprzez nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw oraz nieudzielaniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa;

3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, opierając się na nieprawidłowej ocenie dowodów, że na dzień 31 grudnia 1998 r. Gmina [..] sprawowała władztwo publicznoprawne na ww. nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów, a w szczególności oświadczenia właścicielki gruntu i brak jakiejkolwiek dokumentacji na okoliczność utrzymania, konserwacji, modernizacji, odśnieżania drogi, wskazują na odmienne stanowisko;

4) przedawnienie roszczenia (art. 118 Kc).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

W ocenie Sąd I instancji, stanowisko organów administracji w kwestii wykazania przez Gminę [..] władztwa publicznoprawnego było nieprawidłowe.

Sąd wskazał, iż z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w [..], gm. [..], oznaczona jako działki nr [..] (z której wydzieliła się działka nr [..]) i nr [..] (z której wydzieliła się działka nr [..]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G.Z.. Następnie, na podstawie umowy darowizny z dnia 16 maja 2003 r., Rep [..], własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..], objętych księgą wieczystą KW nr [..], nabyła R.C.. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga relacji [..] nr [..], była zajęta pod drogę publiczną - gminną. Art. 73 Pwurap nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: 1) krajowe; 2) wojewódzkie; 3) gminne i lokalne miejskie: 4) zakładowe. Tak więc, by droga zyskała status drogi publicznej, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. O tym, że droga nr [..] (obecnie nr [..]) relacji [..] była - na dzień 31 grudnia 1998 r. - drogą publiczną – gminną, świadczy rozporządzenie Wojewody Rzeszowskiego z dnia 28 lipca 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego Nr 8 z dnia 31 sierpnia 1995 r.), a konkretnie załącznik nr 40 tego rozporządzenia. Następnie, zgodnie z art. 103 ust. 2 Pwurap, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się drogami gminnymi.

Następnie Sąd podał, iż z mapy - projektu podziału nieruchomości przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Rzeszowskiego wynika, że w dniu 12 października 2009 r. działka nr [..] podzieliła się na działki nr [..], nr [..] i nr [..], zaś działka nr [..] podzieliła się na działki nr [..] i nr [..]. Z mapy tej wynika także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [..] i [..] były zajęte pod pas drogowy drogi gminnej publicznej nr [..] R relacji [..] (dawny nr [..]). Jest to dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne, wykonującego zawód zaufania publicznego, opierającego się na materiałach, wyszczególnionych w przedmiotowej mapie, stąd też Sąd uznał go za wiarygodny dowód w sprawie. Okoliczność tą potwierdza także protokół z czynności ustalenia granicy pasa drogowego drogi gminnej nr [..] R dla działki ewidencyjnej nr [..] i nr [..].

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie władanie nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Pwurap, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa.

Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Pwurap.

Zdaniem Sądu I instancji, ani Wojewoda Podkarpacki, ani Minister Infrastruktury, ani nie wykazał dostatecznie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo części działki nr [..] i części działki nr [..] sprawował Skarb Państwa i na czym sprawowanie tego władztwa polegało. W ocenie Sądu, dowodami tymi nie mogą być jedynie oświadczenia Z.G. (sołtysa [..] w latach 1990-1994); D.T. (sołtysa [..] w latach 1994-2006) i J.N. – sporządzone w 2010 r. Z oświadczeń tych wynika wprawdzie, iż droga gminna [..] była naprawiana, asfaltowana, odnawiana, utwardzana żwirem, odśnieżana, remontowano rowy, jednakże pomimo rzekomego wykonywania powyższych czynności, do których ustawowo uprawniony jest zarządca drogi, organ administracji nie przedłożył w postępowaniu żadnego dokumentu potwierdzającymi fakt poniesienia nakładów na utrzymanie drogi. Zdaniem Sądu Gmina [..] nie wykazała i nie udokumentowała, że faktycznie władała pasem drogowym do 1999 r. w części działek, do których odnosi się decyzja komunalizacyjna.

Sąd I instancji uznał zatem, że Wojewoda nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 6, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 Pwurap, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś Minister Infrastruktury takie rozstrzygnięcie niezasadnie utrzymał w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanki władania wynikającej z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 133 §1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w skutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31.12.1998 r. własności publicznej. Zatem, w ocenie organu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż dowodami sprawowania władztwa nie mogą być jedynie oświadczenia Z.G. (sołtysa [..] w latach 1990-1994), D.T. (sołtysa [..] w latach 1994-2006) i J.Z.- sporządzone w 2010 r., z których wynika, że na drodze gminnej relacji [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. były wykonywane prace polegające na jej naprawie, asfaltowaniu, poprawianiu rowów oraz uzupełnianiu żwirem ubytków drogi, tym samym uznać należało, iż sprawowano władztwo publicznoprawne. Ponadto w ocenie organu władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach.

Organ dodał również, iż w niniejszej sprawie materiał dowodowy został

zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Do powyższego wniosku jednoznacznie prowadzi treść uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2011 r. W powołanej decyzji przytoczono dokładnie i opisano dowody, którym organ dał wiarę i które uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 lutego 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R.C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999r. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie posiadania przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99).

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 1 pkt. 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. i art. 145 § 1pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 133 § 1 Ppsa poprzez wadliwe ustalenie, że zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają zaistnienia przesłanki władania, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Z taka oceną Sądu I instancji należy się zgodzić. Także według Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy sprawy zebrany w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i przekonujący podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy i nadal spornej kwestii – czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w [..] , gmina [..], stanowiąca własność R.C. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Należy podkreślić, że w każdej sprawie, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające, niezbędne jest dokonanie konkretnych, szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego nieruchomości objętej postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym bardziej w przypadku, gdy strony zainteresowane zajmują co do tej kwestii rozbieżne stanowiska, dokumentacja dowodowa sprawy stanowiąca podstawę decyzji powinna być niewątpliwa.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenia złożone przez Z.G., D.T. i J.N., które miały potwierdzić okoliczność, iż nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu gminy, nie stanowią dowodu w sprawie

Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie w art. 76 § 1 Kpa ustawodawca postanowił, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Pojęcie dokumentu prywatnego nie jest znane w Kpa. Posiłkowo można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą w art. 245 Kpc ( por. wyrok NSA z 23 lutego 2011r. II GSK 275/1 LEX nr 1071122 ).

Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Wiarygodność zawartych w dokumentach oświadczeń winna być oceniania tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

Pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznań świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa

Dowód z zeznań świadka powinien być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio i nie może być zastępowany pisemnymi oświadczeniami osób mogących dysponować wiedzą na temat sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r. II OSK 235/08 LEX nr 522504 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na dowodach w postaci oświadczeń osób fizycznych, które nie zostały potwierdzone innymi dowodami, jest niewystarczające. Trzeba też zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji, organy obu instancji, powołują się na powyższe oświadczenia bez dokonania ich oceny dowodowej. Tego rodzaju sytuacja nie powinna mieć miejsca, tym bardziej że w świetle innych dowodów zgromadzonych w sprawie, pozostawanie nieruchomości we władaniu podmiotów wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. może rodzić wątpliwości, ( decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 lutego 2011r, dowody opłacania podatków przez R.C., oświadczenie B.T., zeznania świadka J.C. .

Powyższe czyni nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania.

Natomiast jako przedwczesny należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Ocena tak postawionego zarzutu stanie się możliwa dopiero po wyeliminowaniu przez organy nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przesądził , że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania w/wym. przepis, a powiedział jedynie że organ nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.

.